Государственный контроль в управлении

В юридической литературе достаточно подробно рассмотрены и раскрыты сущность, принципы, цель, задачи, предмет, этапы государственного контроля, его отличие от надзора, учета, анализа, а также иные аспекты72. В то же время до сих пор отсутствует единая точка зрения относительно вопроса отнесения группы общественных отношений, складывающихся в процессе государственной контрольной деятельности вообще и президентского контроля в частности, в том числе и контроля, осуществляемого полномочными представителями, к предмету конкретной отрасли права. Одни ученые считают, что указанные общественные отношения составляют предмет конституционного права, другие - административного права73. Однако сложность и многогранность государственной (президентской) контрольной деятельности не позволяет полностью и категорически отнести ее к предмету либо административного, либо конституционного права, так как в противном случае предмет данных отраслей права будет сужен. Такая ситуация обусловлена спецификой правового положения главы государства. Представляется, общественные отношения, складывающиеся в ходе контроля полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах, являются конкурирующими (коллизионными) и относятся к предмету как конституционного, так и административного права.

Поскольку государственный контроль является управленческой функцией, деятельностью, ему присуща властность. В свое время В.И. Ленин подметил, что контроль без власти есть пустейшая фраза, для того чтобы контролировать, нужно иметь власть. Властность применительно к полномочным представителям проявляется в наличии у них ряда полномочий, связанных с возможностью вторгаться в деятельность контролируемого без его согласия; ставить перед компетентными инстанциями вопрос о привлечении к ответственности виновных в обнаруженных нарушениях лиц. Однако они не вправе самостоятельно давать подконтрольным объектам обязательные для исполнения указания, применять меры принуждения. Контрольное воздействие осуществляется посредством проведения проверок, заслушиваний. Контроль полномочных представителей в первую очередь несет информационную составляющую.

Реализуя контрольные функции, полномочные представители выступают органами президентского контроля на местном уровне, территориальным продолжением Контрольного управления Президента Российской Федерации и, таким образом, являются территориальным звеном структур президентского контроля. Особенность такого контроля определяется конституционным статусом Президента России как главы государства, не принадлежащего ни к одной ветви власти и обладающего широкими полномочиями, а потому охватывающим все ветви власти и направления. Он не столько дополняет другие виды государственного контроля, сколько обеспечивает их единство с учетом стратегических интересов развития государства74. Если для большинства публичных органов контроль не является основным видом деятельности и, как правило, не выходит за пределы их структур, то для полномочных представителей контроль является смыслом существования и реализуется главным образом по отношению не к их аппаратам, а к иным государственным и муниципальным органам, негосударственным структурам, т.е. является внешним. Он обладает признаками межведомственного и одновременно межрегионального контроля. Полномочные представители на соответствующем уровне обеспечивают координацию других видов контроля (как отраслевого, межведомственного, так и регионального, межрегионального), тем самым придавая им новый импульс, а также организуют взаимодействие контрольных органов и контрольных подразделений государственных органов между собой, контролируют их. Данное обстоятельство особо значимо в отсутствие в стране устоявшейся системы контрольных органов и их подразделений в условиях реформирования государственного управления.

Анализ контрольной деятельности полномочных представителей позволяет утверждать, что основным ее направлением является как решение общих вопросов - обеспечение на местном уровне реализации решений федеральных органов государственной власти, действенной и согласованной работы правоохранительных структур, эффективного осуществления приоритетных национальных проектов, результативного использования средств, выделенных на борьбу с финансовым кризисом и т.д., так и решение частных вопросов, например в Южном федеральном округе - подготовка к проведению XXII зимних Олимпийских игр и XI зимних Паралимпийских игр 2014 г. При этом конкретные векторы их контрольной работы могут изменяться и зависят от складывающейся ситуации, направлений государственной политики и воззрений Президента России, а отчасти и самих полномочных представителей.

Итак, контроль, осуществляемый полномочными представителями, определяется в качестве федерального, межрегионального, надведомственного, универсального, административно-политического, стратегического и главенствующего в системе государственного контроля на местах, характеризующийся его основными чертами, признаками и функциями. Такой контроль в широком смысле имеет целью охрану конституционного строя и повышение эффективности государственного управления на соответствующем уровне. В узком смысле его цель состоит не только в установлении нарушений, несоответствий и недостатков в работе публичных органов на местах, но и в принятии мер по их предупреждению и пресечению в будущем, нейтрализации негативных причин и тенденций в управленческой сфере, а также в поддержании обратной связи в системе управления, обеспечивающей субъект управления информацией о состоянии объекта управления и способствующей выработке надлежащих управленческих решений.

Достичь действенных результатов в сфере повышения эффективности государственного управления возможно не только путем реорганизации существующих публичных органов, но и в известных пределах за счет упорядочения их работы. Ключевыми проблемами повышения качества государственного управления выступают вопросы эффективного взаимодействия органов исполнительной власти и иных государственных органов. По большому счету весь механизм исполнительной ветви власти в России построен и должен осуществляться на основе принципов координации и взаимодействия. Не случайно в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 15 декабря 2006 г. N 10-П «По делу о проверке конституционности положений частей четвертой, пятой и шестой статьи 215.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации» отмечается, что в условиях федеративного государства особое значение приобретают вопросы координации деятельности органов публичной власти и взаимодействия между ними. При отсутствии внешних инструментов координации и взаимодействия в силу ряда причин территориальные государственные органы остаются сконцентрированными на осуществлении своих полномочий, замыкаясь на ведомственном интересе. В результате не только снижается результативность их работы, но и упускаются из вида государственные интересы75.

В таких условиях полномочные представители стали единственной структурой, имеющей возможность обеспечивать широкую межрегиональную и межведомственную координацию, организовывать взаимодействие на местах в отношении мероприятий, касающихся одновременно нескольких отраслей и сфер управления, их своеобразной «точкой пересечения». Они выступают одновременно и координирующими органами для иных координирующих органов публичной власти, «активизаторами» работы координационных аппаратных структур публичных органов. При этом обеспечение координации и организация взаимодействия органов публичной власти и негосударственных структур осуществляется без права издания полномочными представителями обязательных для них актов. Однако в реальности они состоят не только в согласовании работы самостоятельных и неподчиненных субъектов, но отчасти и в их определенном руководстве, чему способствует деятельность консультативных и совещательных органов при полномочных представителях, в составы которых нередко включаются руководители органов публичной власти и негосударственных структур.

Осуществляемые полномочными представителями обеспечение координации и организация взаимодействия обладают всеми присущими им признаками, чертами. Они приобретают особо важное практическое значение в условиях реализации в стране приоритетных национальных проектов, федеративной, административной, муниципальной реформ, совершенствования института государственной службы, а также противодействия финансовому кризису и борьбы с коррупцией. Полномочные представители приобрели статус своего рода координаторов реализации указанных реформ и проектов на местах. Во многом это достигается как путем их включения в составы важнейших консультативных и совещательных органов при Президенте России и Правительстве Российской Федерации, так и посредством тесного сотрудничества с различными советами и комиссиями при них. В целом можно определенно говорить о том, что полномочия полномочных представителей в сфере организации взаимодействия и обеспечения координации сегодня расширены по сравнению с их предшественниками, что, впрочем, объясняется усилением президентского контроля за деятельностью органов исполнительной власти в России.

Вместе с тем полномочные представители зачастую ограничены совещательными функциями, их роль в налаживании механизмов координации и взаимодействия между различными уровнями публичной власти несколько занижена. В соответствии с федеральным законодательством Правительство России, не обладая прямыми субординационными полномочиями в отношении федеральных органов исполнительной власти, подведомственных главе государства, и не находясь с ними в классических отношениях власти - подчинения, тем не менее наделено полномочиями по координации их работы наряду с иными органами исполнительной власти, в том числе с другими органами федеральных органов исполнительной власти. В свою очередь, федеральное министерство осуществляет координацию деятельности находящихся в его ведении федеральных служб и агентств. Ситуацию усугубляет практика создания Правительством России специализированных координационных органов, осуществляющих обеспечение согласованных действий заинтересованных федеральных и региональных органов исполнительной власти, а равно возложение на территориальные органы федеральных органов исполнительной власти задач и функций обеспечения взаимодействия иных органов публичной власти в определенной области. Координационная деятельность таких органов и полномочных представителей четко не разграничена, хотя и соотносится как специальная и общая, отчасти разнится в субъектах.

В целях оптимизации контрольно-координационной практики Президента России на межрегиональном уровне государственного управления, а равно повышения эффективности функционирования его структур на местах представляется целесообразным:

во-первых, согласовать установленные в Положении о полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе контрольные функции и права полномочных представителей. Решение проблемы видится в объединении их в одни положения, координации функций и прав между собой, а также унификации и детализации регламентации осуществления полномочными представителями своих контрольных функций и прав. Одновременно должен быть расширен и унифицирован перечень государственных органов, привлекаемых полномочными представителями в процессе реализации своих контрольных полномочий, посредством включения в него ряда иных федеральных государственных органов, а также государственных органов субъектов России и органов местного самоуправления;

во-вторых, установить содержание контрольных функций полномочных представителей по отношению к исполнительным органам публичной власти, указав, на каких условиях осуществляется их взаимодействие. Логичным видится нормативное разрешение вопроса о механизме юридической защиты в случае возможных злоупотреблений с их стороны, а также при возникновении споров о компетенции как с иными публичными органами, так и между ними. Разумно возвращение в текст Положения о полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе нормы о запрете вмешательства полномочных представителей в оперативное управление иных публичных органов и организаций. Это позволит, с одной стороны, детализировать и усилить президентский контроль на местах, с другой стороны, обеспечить защиту органов публичной власти и организаций от неправомерного вмешательства в сферу их деятельности;

в-третьих, закрепить за полномочными представителями функцию контроля за использованием финансовых ресурсов, выделяемых из средств резервного фонда Президента России. Данная функция систематически реализуется ими в рамках правомочия по проверке использования федерального имущества и средств федерального бюджета в федеральных округах, а также обеспечения проверки исполнения решений, имеющих финансовую составляющую, но, к сожалению, должным образом не детализирована в Положении о полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе;

в-четвертых, разработать методические рекомендации по подготовке и осуществлению проводимого полномочными представителями контроля, а также конкретные критерии оценки его эффективности по различным направлениям деятельности. Кроме того, рекомендовать создать при главе государства специальный орган, координирующий работу контрольных органов, с включением в его состав полномочных представителей; принять Федеральный закон «О государственном контроле в Российской Федерации», который мог бы не только фиксировать основные категории и понятия в данной области, но и определить место полномочных представителей в механизме государственного и президентского контроля, в общих чертах установить порядок взаимоотношения контрольных органов и подразделений (в том числе внутри президентских структур), а равно разграничить их контрольные функции76;

в-пятых, уточнить и детализировать нормы Положения о полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе в части расширения объекта их координации и взаимодействия, включив в него не только федеральные органы исполнительной власти, но и иные федеральные государственные органы, а равно органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Данное обстоятельство обусловлено содержанием поставленных перед полномочными представителями основных задач, достижение которых невозможно посредством обеспечения координации и организации взаимодействия только федеральных органов исполнительной власти, а также изначальной целью реорганизации структур президентской вертикали власти, состоящей в повышении эффективности деятельности всех федеральных органов государственной власти. Статус полномочных представителей как координационных структур должен быть последовательно отражен в принимаемых актах и, что особенно важно, в положениях об органах исполнительной власти и их регламентах, что позволит обеспечить «корреспондентность» нормативно-правовой основы функционирования публичных органов в данной сфере. При этом важно четко разграничить координацию, взаимодействие, осуществляемых как полномочными представителями, так и высшими должностными лицами субъектов России. Категориям «координация» и «взаимодействие» следует придать нормативное определение.

2.3 Актуальные проблемы  современного состояния правового регулирования государственного контроля

В 2011 г. истек срок реализации Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006 - 2010 годах, одобренной распоряжением Правительства РФ от 25 октября 2005 г. N 1789-р (в ред. от 28 марта 2008 г.) (далее - Концепция административной реформы). За эти годы была сформирована нормативная и методическая база повышения качества исполнения государственных функций, сформированы механизмы управления и стимулирования реализации административной реформы.

Целями проведения административной реформы являлись ограничение вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства, в том числе проведение мероприятий, направленных на оптимизацию деятельности по осуществлению функций контроля и надзора. Согласно указанной Концепции деятельность органов управления должна быть ориентирована на результат77.

В Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года, одобренной распоряжением Правительства РФ от 17 ноября 2008 г. N 1662-р, также указывается на осуществление институциональных преобразований в системе контроля (надзора), которые включают: сокращение количества контрольных и надзорных мероприятий, проводимых в отношении бизнеса; снижение издержек бизнеса, связанных с этими мероприятиями; ужесточение санкций в отношении сотрудников контрольных и надзорных органов, допускающих нарушения порядка проведения проверок; признание недействительными результатов проверок в случае грубых нарушений при их проведении; значительное сокращение внепроцессуальных проверок со стороны правоохранительных органов.