Государственный контроль в управлении

Наконец, парламентский контроль воплощает в себе не только правоохранительную, правозащитную и надзорную функции, но и связан с мониторингом (наблюдением) и сбором, получением через парламентские процедуры информации о положении дел в стране. На чрезвычайную важность деятельности по сбору информации обращает внимание В.В. Маклаков58. В юридической литературе предлагаются определения парламентского контроля через указание на такую его функцию, как наблюдение. Так, по мнению М.М. Утяшева и А.А. Корнилаевой, «парламентский контроль - это осуществляемый высшим законодательным (представительным) органом государственной власти комплекс различных мер по постоянному наблюдению и проверке деятельности системы, а также по устранению выявленных в результате такой проверки нарушений и предупреждению возможных несоответствий»59.

Во-вторых, важным признаком парламентского контроля является его совместимость с той или иной формой правления, объемы такой совместимости и причинная связь с политическим режимом. Большинство специалистов, как правило, указывают на зависимость парламентского контроля от формы правления. По этому вопросу следует поддержать позицию профессора А.А. Мишина, который считает, что в первую очередь парламентский контроль зависит от политического режима, он «присущ лишь демократическому политическому режиму». Что касается связи с формой правления, то следует согласиться с распространенным мнением, что контрольные процедуры в парламентах «в той или иной форме свойственны парламентам всех демократических государств независимо от формы правления; в том числе такая наиболее важная контрольная процедура, как отчеты правительства и его членов». Однако большее значение парламентский контроль имеет в парламентарных государствах и полупрезидентских республиках, здесь они обширны. В президентских же республиках «контрольные полномочия менее разнообразны».

В-третьих, парламентский контроль является элементом механизма «сдержек и противовесов», включен, таким образом, в систему разделения властей. В этой связи, по моему мнению, законодательную ветвь власти более точным было бы называть парламентской ветвью власти и различать в классической триаде парламентскую, исполнительную и судебную ветви. Кроме того, следует разделить мнение специалистов о том, что каждая ветвь власти «несет в себе признаки, свойственные каждой из противоположных властей», что «каждая из ветвей власти реализуется в одних и тех же организационно-правовых формах, то есть и через нормотворчество, и на основе позитивного правоприменения, и как правоохранительная деятельность»; что только таким образом может действовать механизм взаимодействия, конкуренции и «взаимного сдерживания» властей, а именно: посредством корреспондирующих организационно-правовых форм их реализации. При таком подходе в парламентском статусе поддерживается не только ее основная функция и организованно-правовая форма деятельности - законодательная, но и другая - контрольная форма деятельности, контрольная функция парламента.

Признаками парламентского контроля являются его связь не только с формой правления, но и с системой парламентаризма, который стоит в одном ряду с указанными выше двумя институтами. В конституционном праве под парламентаризмом, в частности, понимается «система организации государственной власти на основе принципа разделения властей, при которой функции парламента и правительства четко разграничены; при этом роль парламента признается приоритетной: правительство, являясь органом исполнительной власти, образуется парламентом и несет перед ним ответственность»60.

Отсюда парламентский контроль может быть определен как компонент системы организации государственной власти.

В-четвертых, важным критерием (показателем) в характеристике парламентского контроля является выявление его объектов и субъектов. В связи с исследованием объектов парламентского контроля в конституционном праве указывается, что таким объектом чаще всего выступает деятельность исполнительной власти, ее органов и должностных лиц «с целью выявления ее неправомерности или неэффективности». Надо бы особо выделить парламентский контроль деятельности правительства, связанный с отчетом об исполнении бюджета, т.е. бюджетную исполнительную деятельность правительства как объект парламентского контроля. Б.А. Страшун, В.А. Рыжов отмечают, что «контроль за исполнительной властью чаще всего носит политический характер, то есть обращен на политическую деятельность правительства и его членов (главным образом при парламентарных и смешанных формах правления), хотя, разумеется, осуществляется в юридических формах, тогда как в отношении остальных субъектов характер контроля - чисто юридический: если не удается установить нарушения каких-либо правовых норм, для подконтрольного органа, учреждения, должностного лица не может возникнуть никаких отрицательных правовых последствий».

Объектом парламентского контроля чаще всего выступает исполнительная власть, но контроль этот может в отдельных случаях распространяться на главу государства, судебную власть, местное самоуправление, вооруженные силы и др. Кроме того, специалисты отмечают: «В отдельных случаях объектом расследования может стать деятельность государственных и частных корпораций, а также определенных предпринимательских объединений (палат) в случаях, когда они осуществляют публичные функции».

По данным Е.В. Ковряковой, «в некоторых странах, как, например, в Австрии, контрольные права Национального и Федерального советов (палат парламента Австрии) распространяются не только на Федеральное правительство и его членов, но и на предприятия, в которых Федерации принадлежит не менее 50% основного и собственного капитала. При этом сами предприятия должны подлежать контролю со стороны Счетной палаты (ст. 52, ч. 2 Федерального конституционного закона Австрийской Республики 1920 г., с последующими изменениями)». Тем не менее, как указывает автор, парламентский контроль, как правило, «проводится в связи с незаконным финансированием партий либо предвыборных кампаний», т.е. контролируется не хозяйственная деятельность, а сфера политического усмотрения исполнительной власти.

К субъектам парламентского контроля, думается, относятся все подразделения парламентской системы, участвующие одновременно и в законотворчестве (имеющие свою долю полномочий в законодательном процессе). Вместе с тем, очевидно, целесообразно провести классификацию субъектов парламентского контроля. Так, возможно их деление по такому основанию, как: являются ли они субъектами прямого либо косвенного парламентского контроля? Допустим, палаты парламентов, группы депутатов, партийные фракции в парламентах, парламентские комитеты и комиссии, отдельные депутаты - это субъекты прямого парламентского контроля. А такие органы, как счетные палаты парламентов, уполномоченные по правам человека (омбудсмены) при парламентах, - субъекты косвенного парламентского контроля.

С учетом того что каждая из категорий субъектов парламентского контроля «привязана» к определенной категории его объектов, возможно деление (классификация) субъектов парламентского контроля соответственно критерию объекта парламентского воздействия. По этому основанию в круге субъектов парламентского контроля можно различить:

- субъекты права парламентского  контроля, компетентные обращаться  к правительству, к отдельным  членам правительства, к иным  государственным органам с требованием предоставления информации к отчету по вопросу, относящемуся к их компетенции (палаты парламентов, отдельные депутаты, группы парламентариев, партийная фракция в парламенте, некоторые др.);

- субъекты права парламентского  контроля, компетентные заслушивать сообщения, отчеты органов и должностных лиц исполнительной власти, рассмотрение актов делегированного законодательства и др.;

- единоличные (депутаты) и коллегиальные (палаты парламента, комитеты и  комиссии парламента) субъекты парламентского контроля.

В юридической литературе выделяются не субъекты парламентского контроля, а субъекты правоотношений в области осуществления парламентского контроля. Очевидно, что речь идет о другой, более широкой по числу категории субъектов. Так, выделяющая этот вид субъектов Е.В. Коврякова указывает, что «субъектами правоотношений в области осуществления парламентского контроля являются: во-первых, парламент и правительство, например в парламентарной Германии (во Франции и США помимо правительств еще и президенты - в случае привлечения их к уголовной ответственности или к импичменту соответственно); во-вторых, правительственное большинство в парламенте и оппозиция (например, в ФРГ); оппозиционное президенту либо поддерживающее его парламентское большинство и оппозиционные к нему парламентарии (например, в США); в-третьих, оппозиционное президенту парламентское большинство и оппозиция этого большинства в парламенте либо оппозиционное президенту и правительству (если при его формировании не были учтены политические предпочтения большинства депутатов) парламентское большинство и оппозиция этого большинства (например, во Франции). Нельзя не упомянуть и о деятельности вспомогательных органов, участие в формировании которых принимает парламент (так называемый косвенный парламентский контроль). Сюда относятся: различные вспомогательные службы Конгресса США (Исследовательская служба, Управление оценки технологий до его упразднения в 1995 г., Бюджетное управление и Главное ревизионное управление), шведский омбудсмен, контролеры Сейма Литовской Республики, Уполномоченный Верховной рады Украины по правам человека, Уполномоченный бундестага по обороне, Счетные палаты (суды) и т.д.».

В-пятых, важным аспектом в характеристике парламентского контроля является система форм парламентского контроля. Списки форм парламентского контроля, которые даются в российской научной литературе, в основном совпадают. В соответствии с анализом А.А. Мишина, данным на материалах зарубежных стран, современной парламентской практике известны такие основные методы парламентского контроля над деятельностью правительства (наиболее важное из контрольных полномочий парламентов), как:

- постановка по инициативе правительства  вопросов «о доверии парламента правительству - применяется лишь в парламентских странах, где правительство несет ответственность перед парламентом (обычно перед нижней палатой) за свою деятельность»; ставит угрозу роспуска парламента;

- резолюция порицания деятельности  правительства парламентом - применяется  лишь в парламентарных странах, вносится по предложению палаты парламента; влечет те же правовые последствия, что и вотум недоверия;

- интерпелляция - применяется лишь  в парламентарных странах - «обращенное к правительству требование дать объяснение по поводу проводимой или внутренней, или внешней политики или по какому-либо конкретному вопросу... может вызвать отставку правительства, если его деятельность в ходе обсуждения и последующего голосования будет признана неудовлетворительной»;

- устные и письменные вопросы  депутатов к правительству на заседании парламента - с целью получения информации и публичного изложения недостатков в деятельности правительства, его критики; используется в парламентарных странах;

- «деятельность расследовательских комитетов и комиссий, которые создаются парламентами всех стран, вне зависимости от формы правления»61.

В науке конституционного права некоторыми авторами осуществляются классификации (группировки) методов и форм парламентского контроля.

Так, многие специалисты, в том числе авторы Большого юридического словаря под ред. А.Я. Сухарева и В.Е. Крутских, осуществляют деление методов и форм парламентского контроля над деятельностью правительства по основанию их отношения к форме правления. В этой связи различаются: 1) методы парламентского контроля над деятельностью правительства, применяемые в парламентарных государствах и полупрезидентских республиках (постановка вопроса о доверии, резолюции порицания, интерпелляция, парламентские вопросы, парламентское расследование); 2) методы парламентского контроля, применяемые в президентских республиках («парламентское расследование, которое может повлечь (в исключительных случаях) применение процедуры импичмента»).

Оригинальные способы классификации по десяти критериям предлагает Е.В. Коврякова:

1) в зависимости от органов, осуществляющих парламентский контроль, различаются: осуществляемый парламентом в целом; его органами и (или) должностными лицами, отдельными депутатами; парламентский контроль, осуществляемый органами и должностными лицами, не входящими в структуру парламента, - счетной палатой, комиссией по правам человека при парламенте, уполномоченным по правам человека и т.д.;

2) по времени осуществления парламентского  контроля - упреждающий, сопутствующий, последующий;

3) по содержанию - парламентский  контроль в сфере соблюдения прав человека; в финансовой сфере; в сфере обороны и безопасности государства; контроль за делегированным законодательством и средствами массовой информации и др.;

4) в зависимости от формы правления - парламентский контроль в президентской, полупрезидентской и парламентской республиках, а также конституционной монархии;

5) в зависимости от состояния  политического и государственного  режима - реальный и «спящий» парламентский контроль;

6) парламентский контроль, осуществляемый  парламентским большинством, и парламентский контроль оппозиции (меньшинства);

7) «в широком и узком смысле» - общий и специальный парламентский контроль;

8) по критерию избранной процедуры - гласный и негласный;

9) по основаниям проведения - «юридический (основание - правонарушение должностного лица) и политический (основание - политика, проводимая исполнительной властью)»;

10) по критерию повода контрольных  действий: «конкретный (когда осуществление парламентского контроля связано с тем или иным уже произошедшим событием)» и «абстрактный (например, упреждающий контроль Конгресса США за исполнением бюджета)».

Хотя вопросы классификаций форм и методов парламентского контроля не столь часто являются предметами научных анализов, тем не менее можно отметить определенные расхождения научных позиций. Так, есть разные представления о характеристике полномочий парламента, связанных с осуществлением процедуры импичмента. А.А. Мишин считает, что в этой компетенции проявляются судебные полномочия парламентов.

Большинство других авторов исходят из того, что полномочия по импичменту - разновидность контрольных полномочий парламентов.

В-шестых, теоретическая характеристика парламентского контроля связана, помимо вышеизложенных аспектов, и с определением стадий его осуществления. Ограничимся указанием на то, что они специфичны: их число; круг субъектов и объектов, соответствующих каждой из стадий; содержание контрольных действий зависят от формы (метода) парламентского контроля, специфичны для каждой из форм.