Государственный контроль в управлении

В-седьмых, в завершение отметим, что важным аспектом в характеристике парламентского контроля является установление критериев эффективности парламентского контроля.

Весьма интересны соображения, высказанные по этому вопросу В.В. Маклаковым. Он различает два важнейших условия эффективного парламентского контроля. Во-первых, автор справедливо считает: «Для того чтобы эффективно контролировать деятельность исполнительной власти и вообще государственной администрации, парламентарии должны обладать достаточной информацией о положении дел в стране. Только в результате ее оценки парламент может действовать тем или иным образом, вплоть до требования смещения министров или правительства в целом. Такую информацию получают парламентарии в ходе их обычной деятельности. Заметную роль в этом отношении играют постоянные комиссии парламента, в которых проходит детальное обсуждение законопроектов; в эти органы представляются разнообразная информация, относящаяся к кругу их ведения, различные документы и иная сопутствующая информация; в комитетах и комиссиях заслушиваются приглашенные министры и другие высшие должностные лица администрации. Изучение деятельности правительства в комиссиях проходит во всех странах, независимо от их формы правления». Во-вторых, В.В. Маклаков высказывает интересную мысль, что «эффективность контрольной деятельности» парламента «резко увеличивается при такой организации комитетской и комиссионной систем в парламенте, когда компетенция комитета (комиссии) совпадает со сферой деятельности министерств. Он приводит такие примеры: например, в 90-х годах XX в. в бундестаге ФРГ из 23 комиссий 19 занимались рассмотрением вопросов, совпадающих с кругом обязанностей министерств; бюджет, находящийся в ведении министерства бюджета, подпадал под юрисдикцию двух комиссий - бюджетной и финансовой. Аналогичная картина наблюдалась и в парламенте Японии, в палатах которого сфера деятельности комиссии по общему правилу соответствовала кругу ведения соответствующих министерств. Исключение составляли лишь комиссии по проверке государственных счетов, по регламенту, по дисциплине и по государственному бюджету».

Надо поддержать широко распространенное представление о связи эффективности парламентского контроля с формой правления. В парламентских странах парламентский контроль более многообразен в своих формах и методах, поэтому имеет более весомые конституционно-правовые предпосылки для своей эффективности.

Кроме того, бесспорно, что независимо от формы правления условием номер один эффективности парламентского контроля является многопартийная система. В российской юридической литературе справедливо указывается, что политическая оппозиция, выраженная «в цивилизованных правовых формах», играет позитивную роль в общественно-политической системе62. Ошибочно характеризовать оппозицию в увязке с «деструктивной функцией». Следует согласиться с С.В. Васильевой, что «деструкция», которую несет в себе политическая оппозиция, может быть связана с ее действиями, противоречащими закону. В этом случае в законодательстве устанавливается ответственность политической оппозиции и (или) ее представителей». В то же время для обеспечения эффективности парламентского контроля особенно актуально установление гарантий деятельности и ответственности партийных фракций в парламенте. Для России эта проблема имеет высокий масштаб, поскольку при нормативно объявленной многопартийности практически ее политическая система функционирует на основе доминирования одной партии. В этой связи в Федеральные законы о статусе члена Совета Федерации и депутата Государственной Думы, о политических партиях, в Регламент Государственной Думы целесообразно ввести особые гарантии статусов партийных фракций в Государственной Думе в реализации различных форм депутатского контроля.

Противодействие коррупции в современном мире является одним из важных направлений деятельности государства. К сожалению, данная проблема становится всеобщей, одинаково присущей как высокоразвитым, так и отсталым в цивилизационном смысле странам. Это лишний раз свидетельствует о том, что процесс глобализации действительно не только происходит, но и прогрессивно развивается. Благоприятными условиями для развития коррупции являются изменения в традиционных социальных устоях, что непосредственно воздействует на характер и качественное состояние институтов государственной власти. Таким образом, коррупция, порожденная глубинными, зачастую глобальными факторами, материализуется в первую очередь в институтах государственной власти. Возникает сложная коллизия: государство в лице своих органов и должностных лиц начинает борьбу с явлением, которое не может существовать без государственного аппарата и составляющих его элементов. Естественно, что в коррупционных схемах участвуют и другие субъекты, так как коррупция в теоретическом смысле - это «незаконные» правоотношения между органами государства и субъектами социума. По сути дела, создается вторая, нелегальная система норм, своеобразное «антизаконодательство». Но несмотря на достаточно неблагоприятную картину сегодняшнего дня, такое явление, как коррупция, не является фатальным. Материализуясь на уровне публичной власти, оно связано с обществом, оно им порождается, им в конечном счете и может быть уничтожено. Коррупция лишь отражает, и отражает объективно, условия, сложившиеся в обществе. Общество должно уничтожить коррупцию, но это не может произойти автоматически, в результате стихийных движений в его среде. Важнейшим инструментом целенаправленной борьбы с коррупцией являются государственные органы, но выполняющие не карательные, а институциональные функции. К числу таких органов относится орган представительный - парламент, избрание которого народом является существенным признаком его легитимности в общественном сознании.

Именно парламент как законодательный орган должен нормативно обеспечивать противодействие коррупции и как орган народного представительства - обеспечивать эффективный контроль в этой сфере.

Задачи, стоящие в этой связи перед российским парламентом - Федеральным Собранием Российской Федерации, являются достаточно сложными и разнообразными. Остановимся лишь на их отдельных аспектах.

В настоящее время в России сложилась крайне напряженная ситуация в сфере противодействия коррупции. Об этом хорошо свидетельствуют данные социологического опроса 1500 респондентов в 43 регионах страны. Так, повышение уровня коррупции фиксируют 46% опрошенных, 35% ожидают дальнейшего роста и, что важно, более 83% уже оценивают этот уровень как высокий. Соответственно, большая часть респондентов положительно относится к таким мерам уголовной репрессии в отношении лиц, совершивших преступления коррупционной направленности, как: конфискация имущества - 84%, ответственность за посредничество в даче и получении взятки - 80%, введение прогрессивного штрафа за взятку - 77%. Больше половины одобряет такую меру изобличения коррупционеров, как организация провокации при получении взятки, - 56%. Массовое, наряду с этим, недоверие граждан к достоверности декларируемых доходов государственных служащих (76% не считают эти сведения достоверными, а еще 15% затрудняются ответить) создает неблагоприятный социальный фон, непосредственно воздействующий на публичную власть, включая законодателей.

Такое восприятие является вполне обоснованным. Только по данным органов государственной статистики, в 2009 г. в Российской Федерации было совершено 50 600 преступлений коррупционной направленности. За первое полугодие 2010 г. - 30 300, что свидетельствует о росте количества данных правонарушений. Интересно отметить, что нецелевое расходование бюджетных и внебюджетных средств находится на последнем месте в этом «рейтинге»: в 2009 г. - 300 преступлений. Но на практике оно распространено гораздо шире, являясь преступлением латентным. Получается, что кроме нормативных инструментов требуются другие, которые дадут возможность не только бороться с ними, но прежде всего выявлять.

Помимо России проблема коррупции, как уже отмечалось, серьезно рассматривается критически всеми наиболее развитыми странами мира. Но очень трудно найти две страны, в которых бы комплекс реализуемых мер по борьбе с коррупцией был идентичен. По сути дела, каждая страна вырабатывает свою собственную модель противодействия коррупции.

В одних странах упор делается на деятельность общественных антикоррупционных организаций и средства массовой информации, в других - на совершенствование законодательства в этой сфере, включая принятие большого количества новых законов, в третьих - на создание специализированных учреждений по борьбе с коррупцией63. Но практически во всех странах Европы, а также в США, Канаде, Японии значительная роль отводится высшим представительным органам в плане осуществления парламентского контроля. Напомним, что в Резолюции ПАСЕ 1214 (2000) «О роли парламентов в борьбе с коррупцией» парламенты определяются как «высшие контрольные инстанции страны». Помимо создания антикоррупционной законодательной базы они должны проводить или контролировать аудит государственных доходов и расходов и процедуры осуществления государственных закупок.

В Российской Федерации важной формой осуществления парламентского контроля может стать парламентское расследование. Соответствующий Закон был принят Федеральным Собранием РФ еще в декабре 2005 г64. Но практика таких расследований началась еще в 1993 г. С того времени Совет Федерации пять раз создавал комиссии по рассмотрению фактов и обстоятельств событий, имеющих большой общественный резонанс, Государственная Дума - 28 раз. В ряде случаев комиссии создавались обеими палатами парламента совместно65.

Но многие парламентарии весьма сдержанно оценивают возможности парламентских расследований, справедливо указывая на недостатки в принятом Законе. Заместитель председателя Комитета Государственной Думы по безопасности Г. Гудков считает, что процедура расследования чрезмерно усложнена и на его пути находится огромное количество барьеров и ограничений. Одним из главных ограничений является требование не дублировать деятельность правоохранительных органов. Стоит согласиться, что данная норма действительно существенным образом ограничивает возможности парламентского контроля в форме расследования. К числу ненужных ограничений также относится запрет на расследование событий прошлых лет вне зависимости от ущерба, который они нанесли стране.

Естественно, что одними парламентскими расследованиями парламентский контроль не ограничивается. Об этом говорил 14 июля 2010 г. на заседании Совета законодателей Президент Российской Федерации Д.А. Медведев. По его словам, необходимо в целом усилить контрольные полномочия законодательных органов. Многие участники заседания сформулировали дополнительные предложения по усилению института парламентского контроля. В частности, первый заместитель председателя Комитета Государственной Думы по безопасности М. Гришанков предложил «существенно расширить перечень оснований для создания комиссий по парламентским расследованиям».

Проблема повышения эффективности парламентского контроля вызывает большой научный интерес. В последние годы появился ряд научных публикаций, в которых рассматриваются как общие, так и специальные вопросы парламентского контроля. Ряд статей В.К. Степиной и А.Н. Шерина посвящены истории парламентского контроля в России и в других государствах с различными формами правления и политическими режимами66. В контексте проблемы парламентского контроля Е.А. Коровникова рассматривает деятельность Уполномоченного по правам человека и процедуру отрешения Президента от деятельности. В плане последних обсуждений формулирует свои предложения по совершенствованию парламентского контроля в России М.В. Демидов67.

Изучение различных точек зрения, собственный опыт парламентария убеждают, что парламентский контроль и такая его форма, как парламентское расследование, играют чрезвычайно важную роль. Однако закрепленный порядок проведения парламентского расследования не в полной мере предусматривает все возможности парламента и нуждается в совершенствовании. Функции высшего законодательного органа власти в вопросе необходимо расширить. Каждая палата Федерального Собрания должна иметь больше самостоятельности, необходимо исключить обязательный порядок рассмотрения итогового доклада обеими палатами. Наконец, на федеральном уровне необходимо урегулировать вопрос парламентского расследования в регионах. Ведь это не только парламентский, но и государственный процесс, и на всех уровнях власти к нему должно быть соответствующее отношение. Кстати, на эту проблему обращают внимание и ученые, можно обратиться к работам Б.Ж. Жигжитжапова и К.А. Ишекова68.

Одним из последних значимых событий в процессе обсуждения проблемы стали парламентские слушания 21 февраля 2011 г. «Законодательное обеспечение и развитие института парламентского контроля в сфере противодействия коррупции. Российский и зарубежный опыт». К числу самых важных предложений, выработанных на этом совещании, можно отнести необходимость принятия федерального закона, специально и тематически посвященного функции парламентского контроля, и возможность создания органами законодательной власти комиссии парламентского контроля. Причем данные комиссии должны быть ориентированы и на текущую контрольную деятельность. В обновленном законодательстве обязательно должны быть предусмотрены основы парламентского контроля органов законодательной власти субъектов Российской Федерации.

Отдельные предложения в рамках финансового контроля были изложены Счетной палатой Российской Федерации. Представители Следственного комитета Российской Федерации и Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации обратили внимание на необходимость взаимодействия парламентариев как с правоохранительными органами, так и с системами общественного контроля. Академия Генпрокуратуры также сформулировала ряд предложений по изменению уголовного, административного законодательства. Но основополагающей задачей, на необходимость решения которой указали участники слушаний от Генеральной прокуратуры Российской Федерации, остается законодательное определение понятия парламентского контроля и установление порядка его осуществления.

Накопленный российским парламентом законодательный опыт, научный потенциал нашей страны и политическая воля государства создают все необходимые условия для скорейшего и качественного решения этой задачи.

2.2 Президентский контроль

Особое значение в деятельности Президента имеют контрольные функции. Действенный контроль - это необходимое условие сильной власти, важнейший механизм повышения эффективности и результативности деятельности государственных органов и должностных лиц по защите прав граждан. О способах осуществления контрольных функций главы государства писали Г.О. Матюшкин69, Н.М. Добрынин70, поскольку с принятием Указа Президента Российской Федерации от 13 мая 2000 г. N 849 «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе» был начат новый этап реформирования федеративных отношений, характеризующийся существенным повышением роли полномочных представителей в системе органов государственной власти. Помимо уже имевшихся ранее координационных функций они приобрели также и контрольно-надзорные функции. В качестве примера последних могут быть названы функции по организации контроля за исполнением в федеральном округе решений федеральных органов государственной власти, а также организации контроля за исполнением федеральных законов, указов и распоряжений Президента Российской Федерации, постановлений и распоряжений Правительства Российской Федерации за реализацией федеральных программ в федеральном округе. Наличие контрольно-надзорных функций обусловливает особый статус полномочного представителя в структуре органов федеральной власти. По мнению некоторых авторов, контрольные функции главы государства призвано реализовывать Контрольное управление Президента России71.

Среди основных задач, функций и прав полномочных представителей, нашедших нормативное закрепление в Положении о полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе, особое значение приобрели их полномочия по организации, а фактически осуществления, государственного контроля, а также обеспечению (организации) координации (взаимодействия). При этом отдельные их контрольно-координационные функции в той или иной сфере и степени нашли отражение и детализацию также в иных федеральных и региональных актах, регламентирующих деятельность органов публичной власти в России, работу различных комиссий, комитетов, советов, групп с участием полномочных представителей или сотрудников их аппаратов. Научно обоснованный тезис о том, что без должных контроля и координации значительно повысить эффективность деятельности органов публичной власти не представляется возможным, предопределил возведение данных направлений деятельности полномочных представителей до уровня ключевого вектора их функционирования.