Государственный контроль в управлении

В своей «Философии права» Гегель отмечает: «Обеспечение государства и тех, кто находится под его управлением от злоупотреблений властью ведомствами и их чиновниками, заключается, с одной стороны, непосредственно в их иерархии и ответственности, с другой - в правах общин, корпораций, посредством чего привнесению субъективного произвола в доверенную чиновникам власть ставится для себя препятствие, и недостаточный в отдельных случаях контроль сверху дополняется контролем снизу». И далее: «Члены правительства и государственные чиновники составляют основную часть среднего сословия, которое характеризует развитый интеллект и правовое сознание народной массы. Чтобы это сословие не заняло изолированного положения аристократии и образованность и умение не превратились бы в средство произвола и господства, его контролируют учреждения суверенной власти сверху и права корпораций снизу».

Наконец, нельзя не упомянуть и гегелевскую характеристику деспотических государств, в которых существуют только правители и народ, действующий, когда он восстает, исключительно как разрушительная масса, направленная против организации. «Выступая же органически, - указывает Гегель, - толпа проводит осуществление своих интересов в соответствии с правом и порядком. Если же это средство отсутствует, то самовыражение массы всегда превращается в нечто дикое».

Марксистская точка зрения на значение контроля снизу в целом сфокусирована в «объективе» концепции исторической миссии пролетариата как могильщика буржуазного строя.

Функции государства, а также его назначение и цели определяются потребностями государственно-организованного общества. В научной литературе функции государства понимаются как основные направления постоянной, длящейся деятельности государства по решению его основных задач и обусловлены назначением государства в обществе35.

Например, в послеоктябрьский (1917 г.) период научное обоснование жизненно важной необходимости осуществления контроля народа над деятельностью советского государственного аппарата, обеспечения практического участия трудящихся в таком контроле и совершенствовании как высших государственных учреждений, так и местных с тем, чтобы трудящиеся проверяли все государственные дела и научились сами управлять, дал В.И. Ленин. В качестве главных целей действительно демократического контроля народа В.И. Ленин выдвигал борьбу с бюрократизмом, с его поползновениями на обособление от народа и попытками встать над ним, недопущение узурпации власти государственным аппаратом. «Чем решительнее мы должны стоять теперь за беспощадно твердую власть, за диктатуру отдельных лиц для определенных процессов работы, в определенные моменты чисто исполнительных функций, тем разнообразнее должны быть формы и способы контроля снизу, чтобы парализовать всякую тень возможности извращения Советской власти, чтобы вырывать повторно и неустанно сорную траву бюрократизма».

«Контроль без власти, - писал В.И. Ленин, - есть пустейшая фраза... Для того, чтобы контролировать, нужно иметь власть». Таким образом, социальный контроль выступает здесь в качестве одной из форм реализации суверенитета народа. И если в фундаменте как фактической, так и писаной конституции страны мы хотим иметь принцип народовластия, то и полноценным субъектом права контроля за органами государственной власти (государством как таковым) следует признать народ в целом36.

Очевидно, для того, чтобы на самом деле реализовать контроль народа за органами государства, необходимо обеспечить народовластие либо по крайней мере доминирование институтов прямой демократии над представительными учреждениями. Задача чрезвычайно непростая и требующая больших физических и духовных затрат, высочайшей степени гражданской активности и развитого правосознания граждан37. Следует заметить, что контроль выступает в качестве полной реализации народного суверенитета там и тогда, где и когда его субъектом является весь народ, например, во время всенародного голосования (референдума, плебисцита) или же если этот контроль рассматривается как все многообразие контрольных функций, осуществляемых массами непосредственно или через свои представительные органы38.

Имманентно присущая сложным социальным организациям и конкретно процессу управления государством функция осознанного целеполагания неизбежно влечет за собой наличие контрольно-правовой функции. Развивая полученные выводы, можно гипотетически обосновать нормативную модель организационной власти государства в виде «единства (противоречивого и сложного) двойного» - «бинарного» соотношения в системе «правовая цель - правовой контроль», между которыми существует все многообразие юридических средств (способов) достижения нормативно (законодательно и прежде всего конституционно) закрепленных целей вкупе с инструментарием (механизмом) осуществления самого контроля в его процессуально-правовых формах. Здесь также не обойтись без глубокого рассмотрения вопросов юридической деятельности, которые весьма обстоятельно проанализированы в трудах В.Н. Карташова, В.М. Горшенева и И.Б. Шахова, В.А. Юсупова, Г.В. Атаманчука, Д.Ю. Шапсугова и др.

Например, Д.Ю. Шапсугов в рамках общей теории определяет юридическую деятельность как «систему последовательно осуществляемых в установленных процессуальных формах действий и операций, используемых при этом способов и средств, направленных на достижение участниками общественных отношений правовых целей, выражающих их публичные и частные интересы». В.Н. Карташов выделяет семь видов юридической деятельности, а именно: правотворческую, кодификационную, правоприменительную, распорядительную, интерпретационную, контрольную, учредительную и правоконкретизирующую.

По нашему мнению, вполне актуально ставить задачу углубленного исследования в целом контрольной функции права, а не только в аспекте контрольно-юридической деятельности.

На сегодняшний день существуют различные классификации функций государства. Как правило, выделяют внешние и внутренние функции. В рамках настоящего исследования достаточно рассмотреть основные внутренние функции, где реализация контроля и надзора проявляется наиболее отчетливо. Обычно выделяют шесть внутренних функций современного государства: экономическую, социальную, политическую, идеологическую, экологическую, правоохранительную.

В зависимости от различных критериев выделяют: регулятивные и охранительные (по способу осуществления); постоянные и временные (по продолжительности действия); законодательные, управленческие, судебные, информационные (по принципу разделения властей) и др.

Реализация указанных функций государства осуществляется посредством государственного аппарата, т.е. системы органов, с помощью которых достигаются стоящие перед государством на различных этапах его развития цели и задачи. Однако функции государства не тождественны функциям государственного аппарата (государственной власти, государственных органов). Функции государственных органов имеют конкретный характер, решают задачи в рамках основных задач государства. Органы государства в соответствии с направлениями своей деятельности осуществляют частичные функции, входящие в структуру государства.

Государственная власть персонифицируется в институциональной системе - совокупности институтов власти, государственном аппарате. Она включает в себя государственных служащих, чиновников, которые на материально-финансовой основе профессионально осуществляют управленческую деятельность.

Социальное управление является одним из видов управления в общем смысле, под которым понимается целеполагающее, т.е. созидательное, продуманное, организующее и регулирующее воздействие людей на собственную общественную жизнедеятельность, которое может быть осуществлено как непосредственно (в формах самоуправления), так и через специально созданные органы и структуры (государственные органы, политические партии и др.).39

Государство - социальный феномен, в котором социальное управление направлено на упорядочение общественных отношений, регулирование организации и функционирования социального порядка, обеспечение условий для гармоничного развития личности, соблюдения и защиты прав и свобод человека и гражданина. В рамках управления, в частности социального управления, обычно выделяют три основных этапа:

- предварительное управление, которое  заключается в выработке цели управления, прогнозировании, т.е. предвидении результатов развития, планирования; это система мер, необходимых для преодоления отклонения прогнозируемых итогов от намеченной цели; на этапе предварительного управления уже присутствуют элементы контроля, заключающиеся в обеспечении соответствия планов целям, оценке реальности и динамичности планов;

- оперативное управление, предусматривающее  реализацию функций организации  и мотивации (иногда говорят и  о распорядительстве или руководстве  как конкретной управленческой функции этого временного этапа процесса управления); содержательно данный этап предполагает формирование организационной структуры управления, специализацию различных структурных частей, делегирование полномочий на разные уровни управленческой вертикали и выбор соответствующих стимулов для исполнителей; контроль здесь также необходим для обеспечения перехода от одного управленческого действия к следующему и замыкания всех действий на выработанный план и сформулированные цели40;

- управление на заключительном этапе тесно взаимодействует с учетом и анализом. И учет, и анализ предоставляют ценный материал, но его надо соотнести с целями управления. Данную задачу решает контроль на заключительном этапе.

Существует ряд отличий контроля от учета и анализа: если учет и анализ отражают деятельность всей управляемой системы в целом, то контроль проводится строго целенаправленно. Учет заканчивается выдачей соответствующего значения измеряемой величины, анализ - исследованием явления, факторов и причин, их обусловивших. Контроль позволяет определить пути преодоления неблагоприятных воздействий. В процессе учета и анализа изучаются в основном количественные показатели. Контроль предполагает получение не только количественной, но и качественной информации. Учет и анализ связаны с уже свершившимися фактами, контроль же в значительной части ориентирован на будущие события. Таким образом, контроль наряду с учетом и анализом является частью заключительного этапа управления. Однако ему присуща и определенная самостоятельность как функции управления.

Как обособленная часть социального управления контроль заключается в:

- наблюдении за соответствием  деятельности подконтрольного объекта  предписаниям (нормативам);

- выявлении результатов воздействия  субъекта на объект;

- определении допущенных отклонений  и их оценке.

Контроль включает анализ причин отклонений, устранение негативных явлений, определяет способы воздействия на управляемый объект с целью преодоления отклонений.

Одним из видов социального управления является государственное управление, которое представляет собой деятельность государства в целом (деятельность представительных, исполнительных органов власти, судов и др.). Государственное управление в широком смысле характеризует всю деятельность государства по организующему воздействию со стороны специальных субъектов права на общественные отношения41.

Государственная власть осуществляется посредством государственного управления, одной из основных функций которого является контроль. Государственная власть в целях повышения эффективности своей деятельности по реализации функций государства осуществляет контрольную деятельность (контрольную функцию), принуждение, другие механизмы регулирования. Контроль является обратной связью в системе управления, обеспечивая субъект управления информацией о состоянии объекта управления и способствуя выработке надлежащих управленческих решений.

Являясь одной из исторически устойчивых форм организации политической власти в обществе, демократия характеризуется более или менее полным наличием институтов непосредственного народоправства. Она начинается тогда и там, когда и где создана и функционирует система политико-правовых институтов, норм и структур, которые обеспечивают гражданам организованное участие во власти и контроль над нею.

На наш взгляд, удачное определение было дано авторами коллективного учебного пособия, посвященного демократизации общества, а именно: «Демократия - это власть народа, осуществляемая в интересах народа и самим народом». В этой формуле схвачено единство в народовластии (как мы его понимаем сегодня) институтов непосредственной и представительной демократии. Если говорить об институтах прямой демократии, то их назначение (суть) раскрывается той частью формулы, которая требует осуществлять власть непосредственно самим народом (самовластие народа)42.

Принцип осуществления власти в интересах народа через свободно избираемых им же народных депутатов призван реализовывать представительные органы власти (институты представительной демократии). В любом типе демократического правления должна присутствовать система, органично включающая в себя разнообразные формы непосредственной и представительной демократии. В свою очередь, система представительных учреждений государственной власти должна иметь прочную самоуправленческую основу, а прямая демократия - предшествовать представительной, придавая последней силу и авторитет.

Согласно конституционным установлениям носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ, который осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления (Конституция России, ст. 3, ч. ч. 1, 2)43.