Государственный контроль в управлении

Правильность подобных выводов очевидна. Перед современным административным правом стоит непростая, но вместе с тем важная и необходимая задача по выработке действенного инструментария в борьбе с административным произволом и иными нарушениями в области реализации административно-правовых норм. При этом немаловажная роль в составе такого инструментария должна быть отведена административно-правовым методам государственного управления. По меткому замечанию Ю.М. Козлова именно в методах (способах) осуществления управляющего воздействия «с наибольшей наглядностью проявляется содержание государственной деятельности по управлению важнейшими сферами экономической, социально-культурной и административно-политической жизни общества... они в максимальной степени выражают содержание повседневного процесса функционирования всех звеньев государственно-властного механизма, специально создаваемого для претворения в жизнь управленческой миссии государства»10. В связи с этим от того, насколько грамотно будет выстроена система административно-правовых методов государственного управления, настолько эффективнее будет функционировать государственное управление в различных сферах деятельности.

В советской административно-правовой литературе под методами государственного управления понимались способы организующего (административного, экономического или общественного) воздействия органа управления (должностного лица) на управляемую систему (конкретный орган управления), определяющего условия деятельности системы, порядок наиболее эффективного использования трудовых, материальных, финансовых и иных ресурсов для решения поставленных задач.

В большинстве современных административно-правовых исследований принципиально нового в понимание административно-правовых методов не внесено. Например, в учебнике административного права под редакцией А.П. Алехина методы управления определены как средства практического осуществления функций государственно-управленческой деятельности, достижения ее целей11. Ю.М. Козлов под методами в государственно-управленческой деятельности понимает способы, приемы практической реализации задач и функций исполнительной власти в повседневной деятельности исполнительных органов (должностных лиц) на основе закрепленной за ними компетенции, в установленных границах и в соответствующей форме12. Ю.Н. Старилов в одном месте методы управления представляет как правовое средство, которое используется для достижения целей, решения задач и осуществления функций государственной управленческой деятельности13, в другом - как определенные способы или приемы, которые используются органами публичного управления и их должностными лицами в установленных законами пределах при осуществлении управления, управленческих действий, административного воздействия в отношении соответствующих объектов и лиц, в третьем - как правовое средство. Д.Н. Бахрах под методами понимает способы воздействия на людей, средства, приемы достижения какой-либо цели, выполнения поставленной задачи14.

В то же время свободное владение в указанных определениях такими терминами, как «средство» и «способ» некоторыми авторами считается необоснованным. Например, Д.В. Осинцев на основе широкого анализа философской и общей управленческой литературы полагает, что методам административно-правового воздействия присущи характеристики как способа, так и средства. При этом, несмотря на лингвистическое сходство, указанный автор отмечает различия между способами и средствами в юридическом и оргдеятельностном аспектах. Способы воздействия, по его мнению, определяют характер поведения (будет оно активным или пассивным, инициативным или вынужденным) и основываются на дозволениях, запретах и позитивных обязываниях. Средства же предопределяют основания возможности поступка, результат которого составляет цель, т.е. это предписания государственной администрации, выражающиеся в административных актах, и властные действия по реализации закрепленных в них полномочий15. Кроме того, Д.В. Осинцев предлагает ввести еще одно понятие, также характеризующее административно-правовой метод, - методика, которая представляет собой процедурно-процессуальную последовательность правотворческих, правоприменительных и правореализующих операций, которые необходимо совершить для достижения поставленных целей метода16. С учетом указанных размышлений, Д.В. Осинцев предлагает следующее определение метода административно-правового воздействия - это «определенная нормами административного права система влияния органов исполнительной власти (представителей государственной администрации) на социальную среду при помощи дозволений, запретов, позитивных обязанностей, транслируемых ими в рамках установленных методик юридических средств (предписаний и действий по их исполнению), в целях реализации публичных функций»17.

Однако, несмотря на терминологические дискуссии, большинство ученых-административистов сходится во мнении, что основными неотъемлемыми признаками административно-правовых методов государственного управления выступают18: 1) обусловленность их существования формированием исполнительной ветви государственной власти и соответствующих органов исполнительной власти; 2) нацеленностью их использования на обеспечение государственного управления, для практической управленческой деятельности органов исполнительной власти; 3) их свойство выступать средством осуществления установленной за субъектами государственного управления компетенции и полномочий; 4) отражение в них связей и отношений, возникающих между субъектом и объектом управления; 5) их отражение, как правило, в правовых актах.

Учитывая данные признаки, следует критически подойти к мнению авторов, которые смешивают административно-правовые методы государственного управления с методами административно-правового регулирования. Например, Б.П. Носков убеждение и принуждение рассматривает в системе методов административно-правового регулирования19. С.В. Алексеев характеризует государственную регистрацию и лицензирование как методы административно-правового регулирования хозяйственной деятельности20. В.Д. Мельгунов систему определенных способов целенаправленного воздействия властного субъекта на объект управления именует системой методов административно-правового регулирования21. Своеобразная позиция по рассматриваемому соотношению высказана А.А. Савостиным. По его мнению метод государственного управления включается в более общее понятие метода административно-правового регулирования, поскольку «методы управления обретают общеобязательный характер только благодаря их законодательному закреплению»22.

Представляется, что подобный подход является лишь частично обоснованным. Общим и для методов государственного управления, и для методов административно-правового управления является то, что они являются регулирующими средствами, то есть выступают в роли «носителей» административно-правовых дозволений, запретов и предписаний. В то же время нельзя не учитывать различия между рассматриваемыми категориями: в одном случае речь идет о механизме правового регулирования, в другом - об управленческом инструментарии. Например, очевидно, что государственной регистрацией и лицензированием невозможно осуществлять правовое регулирование общественных отношений, их основное предназначение иное - посредством их применения осуществляется государственное управление отдельными областями. Ю.М. Козлов справедливо отмечал, что говоря о методе правового регулирования управленческих общественных отношений (равно как и иных общественных отношений), нужно иметь в виду ведущую функцию административного права как самостоятельной отрасли российского права. Методы же государственного управления используются теми, кто официально уполномочен на практическое осуществление государственно-управленческой деятельности в той или иной сфере и в отношении того ли иного объекта. Иными словами, метод правового регулирования - функция административного права; метод управления - функция субъекта административного права, причем не всякого, а лишь того, который одновременно является субъектом исполнительной власти (государственного управления).

Современная административно-правовая наука накопила богатый опыт использования разнообразных методов, посредством которых осуществляется управление различными областями общественной жизни. Учеными предпринимаются попытки их классификации по различным основаниям.

Наиболее часто встречается выделение таких административно-правовых методов государственного управления, как убеждение и принуждение.

Убеждение проявляется в использовании различных разъяснительных, воспитательных, организационных мер для формирования воли подвластного или ее преобразования. Оно направлено на то, чтобы граждане сами исполняли выраженную в правовых актах волю субъекта власти. Иными словами, благодаря убеждению достигается единство воли законодателя и граждан, руководителя и коллектива, которое является необходимым условием единства действий. Убеждение - это процесс последовательно осуществляемых действий, который включает такие элементы, как овладение вниманием, внушение, воздействие на сознание, эмоции, создание интереса и др. Граждане добровольно подчиняются юридическим актам, если понимают цели и задачи властной деятельности, одобряют их, сознательно, активно участвуют в их осуществлении. Это означает, что с помощью мер убеждения властные органы добились желаемого воздействия на сознание и волю людей и у них сформировались необходимое внимание, внутренняя убежденность в целесообразности юридических предписаний, действий администрации. Метод убеждения реализуется путем применения обучения, пропаганды, агитации, разъяснения, публичных слушаний, диспутов и др.

Метод принуждения традиционно рассматривается в качестве вспомогательного метода воздействия, используемого в силу нерезультативности убеждения. Принуждение состоит в применении комплекса различных способов и приемов принудительного обеспечения должного поведения. Оно может трактоваться как использование прямых односторонних предписаний, адресуемых объектам управления. В наиболее отчетливо выраженном варианте принуждение практически выражается в различных средствах воздействия в случаях, когда те или иные обязательные предписания субъекта управления игнорируются (недолжное поведение управляемых). Иными словами, административное принуждение по своему содержанию заключается во внешнем государственно-правовом психическом и физическом воздействии на сознание и поведение людей в форме ограничений (лишений) личного, организационного или имущественного характера, т.е. тех или иных неблагоприятных последствий23.

Некоторые авторы помимо методов убеждения и принуждения выделяют методы стимулирования и поощрения24. Так, Н.М. Конин, обосновывая необходимость выделения метода стимулирования, указывает, что несмотря на его схожесть с методом убеждения, в применении различных мер материального и морального поощрения в рамках метода убеждения и метода стимулирования имеются весьма существенные различия, которые и обусловливают своеобразие и самостоятельность стимулирования в системе методов реализации исполнительной власти (методов управления). Например, метод стимулирования предполагает заранее предусмотренное правовыми нормами применение определенных видов и мер материального и морального поощрения при достижении конкретных также заранее обусловленных количественных и качественных показателей и результатов работы подчиненных лиц и руководимых объектов, тогда как применение различных мер материального и морального поощрения в рамках метода убеждения осуществляется по воле и усмотрению начальства без каких-либо заранее оговоренных условий и показателей их работы25.

Близко к рассмотренной классификации деление административно-правовых методов государственного управления в зависимости от способа управляющего воздействия на поведение управляемых субъектов на прямые (административные) и косвенные (регулирующие, экономические). Прямые методы находят свое выражение в совершении субъектом управления управленческих действий, в содержании которых проявляется властное обеспечение должного поведения управляемых объектов. Прямой их характер означает, что субъект управления в рамках своей компетенции принимает управленческое решение (правовой акт управления), юридически-обязательное для объекта управления, то есть адресата. Налицо - прямое предписание («команда»), ибо управляющее воздействие предполагает императивный (директивный) вариант волеизъявления субъекта управления. Смысл же применения косвенных методов заключается в том, что с их помощью субъект управления добивается должного поведения управляемых путем воздействия на их материальные интересы, то есть опосредованно, в отличие от способов прямого властного воздействия.

По масштабу применения все методы управления можно разделить на всеобщие и частные. Всеобщие методы управления применяются во всех областях, отраслях и сферах государственного управления, на всех его иерархических уровнях для решения любых задач и осуществления управленческих функций. Частные же методы управления применяются лишь в немногих отраслях и сферах государственного управления либо хотя и во многих, но эпизодично, для решения лишь отдельных управленческих задач.

По характеру и направленности организующего взаимодействия выделяют правовые и неправовые методы взаимоотношений управляющих субъектов с управляемыми объектами.

Таким образом, с учетом рассмотренной классификации можно отметить, что административно-правовые методы разнообразны и могут находить свое применение в различных отраслях государственного управления. Однако приведенная выше классификация имеет преимущественно научный характер, позволяет выделить признаки (особенности) той или иной группы универсальных методов. В то же время действительность и реальность правовой жизни требует от науки административного права более «приземленного» подхода в характеристике административно-правовых методов, их анализа в зависимости от особенностей непосредственного государственного управления отдельными областями.

Приведенное обстоятельство послужило основанием для выработки более глубокой классификации рассмотренных административно-правовых методов государственного управления. В связи с этим К.С. Бельский, Б.П. Елисеев, И.И. Кучеров предлагают выделять так называемые специальные административно-правовые методы, которые детерминированы спецификой управленческой деятельности, обусловлены особенностями управляемых объектов. Специальные административно-правовые методы производны от общих методов, возникают и формируются на их основе, специализируют их в специфической сфере деятельности, будучи ими предопределены - прямо или косвенно. Если общие методы государственного управления применяются всеми органами исполнительной власти и во всех ситуациях без исключения, то специальные методы применяются не всеми, а преимущественно специально уполномоченными органами исполнительной власти26.

С учетом данных обстоятельств представляет интерес классификация административно-правовых методов, предложенная И.М. Машаровым. Он предлагает в зависимости от вида внешней правоприменительной административно-публичной деятельности по целевому назначению выделять: методы административного регулирования, методы административного наблюдения, методы административного ограничения, методы административного принуждения, методы административной защиты, методы административного арбитрирования27.