Методы управления (реализации компетенции) субъектов исполнительной власти

Тема 13. Методы управления (реализации компетенции) субъектов исполнительной власти

1. Понятие метода управления как элемента управленческого процесса. Классификация методов управления

 
Метод управления - это подход, способ решения управленческих вопросов, осуществления функций управления в процессе реализации исполнительной власти. Суть понятияметода управления и его содержательной характеристики как элемента управленческого процесса отражают два взаимосвязанных момента: во-первых, характер и формысоциальных взаимосвязей управляющего субъекта с управляемыми объектами и подчиненными лицами; во-вторых, те средства, которые управляющий субъект использует илиможет использовать в качестве орудия управленческого воздействия на управляемые объекты и подчиненных лиц. 
Виды методов управления. Их достаточно много и классифицировать их на определенные группы можно по нескольким основаниям: по масштабу применения; по характеру инаправленности организующего взаимодействия; по видам применяемых средств управленческого воздействия и некоторым другим. 
По масштабу применения все методы управления можно разделить на всеобщие и частные. Всеобщие методы управления применяются во всех областях, отраслях и сферахгосударственного управления, на всех его иерархических уровнях для решения любых задач и осуществления управленческих функций. К этой группе методов управленияотносятся убеждение и принуждение. Частные же методы управления применяются лишь в немногих отраслях и сферах государственного управления либо хотя и во многих, ноэпизодично, для решения лишь отдельных управленческих задач. 
По характеру и направленности организующего взаимодействия следует выделить правовые и неправовые методы взаимоотношений управляющих субъектов с управляемымиобъектами, а среди тех и других - еще целый ряд их разновидностей: методы идеологического воздействия, связанные с использованием различного рода призывов, лозунгов, политических программ, социальных концепций и других идеологических средств группового воздействия; методы психологического воздействия, при которых различнымиорганизационно-психологическими средствами создаются условия психологической предрасположенности к труду, проявлению социальной активности и выполнению каких-либогражданских обязанностей (повышение общественной репутации профессии, всевозможные психологические побуждения к выполнению гражданского долга, возбуждениепатриотических чувств и т.д.); методы экономического воздействия с помощью различных систем материального стимулирования, ценообразования, налоговых льгот и другихрычагов организационно-экономического воздействия; методы организационно-властного (административного) воздействия, формами проявления которых являются директива, приказ, указание управляющего субъекта подчиненным лицам и руководимым объектам о целях, характере и способах их деятельности.  
По видам применяемых средств воздействия на управляемые объекты и подчиненных лиц методы управления делятся на методы убеждения, стимулирования и принуждения. 

2. Содержание и взаимосвязь убеждения, стимулирования, принуждения как всеобщих основных методов управления

 
В системе методов управления убеждение и принуждение играют особую роль и являются всеобщими методами осуществления любых управленческих функций во всех отрасляхи сферах реализации исполнительной власти на всех ее уровнях. 
Наряду с убеждением и принуждением весьма распространенным методом управления выступает стимулирование. По своим целям и средствам управленческого воздействияметод стимулирования очень тесно связан с методом убеждения в форме применения к подчиненным лицам и руководимым объектам различных мер материального иморального поощрения. Но в применении различных мер материального и морального поощрения в рамках метода убеждения и метода стимулирования имеются весьмасущественные различия, которые и обусловливают своеобразие и самостоятельность стимулирования в системе методов реализации исполнительной власти (методовуправления). 
Во-первых, метод стимулирования предполагает заранее предусмотренное правовыми нормами применение определенных видов и мер материального и морального поощренияпри достижении конкретных также заранее обусловленных количественных и качественных показателей и результатов работы подчиненных лиц и руководимых объектов, тогдакак применение различных мер материального и морального поощрения в рамках метода убеждения осуществляется по воле и усмотрению начальства без каких-либо за ранееоговоренных условий и показателей их работы. 
Bo-вторых, организующее волевое воздействие на деятельность подчиненных лиц и руководимых объектов оказывается здесь ранее достижения определенного результата идействует во время его получения, определяя и направляя их действия и поведение в целом к ими же самими поставленной цели. Достигая определенных заранее обусловленныхрезультатов и показателей работы, действующий субъект здесь как бы сам себя поощряет, независимо от произвольной воли управляющего субъекта. 
В-третьих, применение соответствующих мер материального или морального стимулирования при выполнении заранее определенных условий и достижении обусловленныхконкретных показателей объективно гарантировано и защищено возможностью обращения к административному и судебному способам государственной защиты.  
В-четвертых, хотя сфера применения метода стимулирования и широка, но все же более ограничена, чем применение различных мер материального и морального поощрения какпобудительных и оценочных моментов в рамках использования убеждения как всеобщего метода управления. Так, в отраслях социально-культурной области (образование, здравоохранение, культура) применение стимулирования крайне ограничено, а в отраслях административно-политической деятельности государства (министерства обороны, внутренних дел, федеральная служба безопасности и др.) во многом и вовсе исключено, потому что нельзя стимулировать количество задержаний, доставлений, количество исуммы взысканных штрафов и т.д.  
Стимулирование как метод государственного управления применяется в отношении как физических, так и юридических лиц. Инициативная и результативная деятельностьразличных категорий государственных и муниципальных служащих, например, стимулируется установлением для них различных льгот и привилегий (персональные автомобили, дачи, различного рода надбавки и выплаты, льготы по налогообложению, квартплате и т.д.). Средствами стимулирующего управленческого воздействия органов государственнойисполнительной власти на деятельность организаций выступают установленные государством льготы (налоговые, финансовые и др.), квоты (установление физических истоимостных показателей на производство, экспорт, импорт определенной продукции), установление льготных режимов производственно-хозяйственной деятельности наопределенных территориях и в регионах (зоны свободной торговли, льготного предпринимательства и т.д.) и другие стимулирующие средства организационно-экономическогохарактера. 

Тема 14. Административное принуждение и административная ответственность

1. Понятие административного принуждения, его виды и соотношение с административной ответственностью

 
Административное принуждение как специфический метод охраны и защиты действующего в стране конституционного правопорядка имеет ряд характерных отличительныхпризнаков. По основаниям применения административное принуждение делится на принуждение в форме привлечения к административной ответственности за совершенныеправонарушения и объективное принуждение при отсутствии правонарушения, применяемое в силу общественной и государственной необходимости либо в общественно полезныхи объективно необходимых контрольно-профилактических целях. 
Все разновидности административного принуждения применяются различными органами исполнительной власти и их должностными лицами в условиях и в порядке внеслужебногоподчинения, и этим административное принуждение отличается от служебно-дисциплинарного принуждения, связанного с применением различных и разнообразных мердисциплинарной ответственности. 
По своему содержанию и непосредственной цели их применения все предусмотренные ныне действующим законодательством меры административного принуждения можноразделить на пять видов: 1) административно-предупредительные меры, применяемые для общественных и государственных нужд в силу сложившихся особых условий иобстоятельств (к административно-предупредительным мерам, применяемым в силу государственной и общественной необходимости, относятся, например, реквизиция, карантин, резервация, установление режима запретных зон и закрытых территорий, различные ограничения и запрещения на осуществление определенных действий (попроведению демонстраций, уличных шествий и т.д.). Непосредственной целью осуществления уполномоченными на то органами исполнительной власти перечисленных и подобныхим административно-предупредительных мер является государственная и общественная необходимость преодоления каких-то мешающих нормальной жизнедеятельностиобщества особых экстраординарных обстоятельств); 2) административные меры контрольно-предупредительного характера (к административным мерам контрольно-предупредительного характера относятся, например, обязательная государственная регистрация (оружия, транспортных средств, уставов общественных объединений и т.д.), всемеры разрешительной системы, лицензирование различных видов производственно-хозяйственной и предпринимательской деятельности, квотирование экспорта и импортаопределенного вида товаров и продукции, досмотры транспортных средств, ручной клади и багажа пассажиров авиационного транспорта и др.); 3) меры административногопресечения и обеспечения производства по делам об административных правонарушениях (обе эти группы мер административного принуждения применяются при отсутствииправонарушений и, следовательно, к законопослушным гражданам и организациям, поэтому требуется особая осторожность, четкость и обходительность органов и должностныхлиц государственной исполнительной власти с теми субъектами, к которым применяются эти меры).  
К мерам административного пресечения правонарушений и обеспечения производства по делам об административных правонарушениях относятся, например, прекращениеработ и приостановление деятельности отдельных предприятий и организаций или их частей, применение специальных средств, оружия и физической силы работниками МВД, ФСБ, милиции и других силовых структур, меры административного надзора за некоторыми лицами, оцепление (блокирование) отдельных участков местности, домов, дворов инекоторые другие аналогичные по своему предназначению меры, а также перечисленные в ст. 27.1 КоАП РФ меры обеспечения производства по делу об административномправонарушении: 1) доставление (ст. 27.2); 2) административное задержание (ст. 27.3-27.5); 3) личный досмотр, досмотр вещей, транспортного средства, находящихся прифизическом лице, осмотр принадлежащих юридическому лицу помещений, территорий, находящихся там вещей и документов (ст. 27.7-27.9); 4) изъятие вещей и документов (ст. 27.10-27.11); 5) отстранение от управления транспортным средством соответствующего вида (ст. 27.12); 6) медицинское освидетельствование на состояние опьянения (ст. 27.12); 7) задержание транспортного средства, запрещение его эксплуатации (ст. 27.13); 8) арест товаров, транспортных средств и иных вещей (ст. 27.14); 9) привод (ст. 27.15). Непосредственной целью применения всех мер административного пресечения и обеспечения производства по делам об административном правонарушении являетсяпредотвращение вредных последствий уже совершенного правонарушения или же пресечение в самом зародыше начинающегося правонарушения, недопущение его развития ипревращения в более серьезное и тяжкое по своему содержанию и последствиям правонарушение; административно-восстановительные меры; меры административныхнаказаний, применяемых за совершение административных правонарушений (к административно-восстановительным мерам относятся: возмещение причиненногоадминистративным правонарушением материального ущерба, не превышающего половины минимального размера оплаты труда; снос самовольно возведенных строений исооружений по решению муниципальных органов исполнительной власти; административное выселение с санкции прокурора лиц из самоуправно занятых ими жилых помещений).  
Непосредственной целью применения любых административно-восстановительных мер является полное восстановление за счет виновного прежнего статус кво (положения, существовавшего до правонарушения) по решению полномочных органов исполнительной власти и их должностных лиц.  
Административные наказания, исчерпывающий перечень которых дается в ст. 3.2 КоАП РФ, принципиально отличаются от всех рассмотренных выше групп (видов) мерадминистративного принуждения тем, что применяются они как санкции за совершение конкретного административного проступка. 

2. Понятие и структура административной ответственности

 
Административная ответственность - это предусмотренная законодательством правовая ответственность за совершенное административное правонарушение, связанная сприменением административных наказаний (санкций). Как основная форма и наиболее распространенный вид административного принуждения она имеет свои цели иопределенное предназначение в общей системе правовой ответственности. 
Задачами законодательства об административных правонарушениях (ст. 1.2 КоАП РФ) являются: во-первых, охрана прав и свобод человека и гражданина; здоровья граждан; санитарно-эпидемиологического благополучия населения; окружающей среды; установленного порядка осуществления государственной власти, общественного порядка иобщественной безопасности; собственности; во-вторых, защита личности, общественной нравственности, законных экономических интересов физических и юридических лиц, общества и государства от административных правонарушений; в-третьих, предупреждение административных правонарушений. Этот перечень объектов охраны и защитыследует, видимо, рассматривать в качестве общих родовых объектов посягательств со стороны субъектов административных правонарушений. 
Следует четко разграничивать понятия "установление" и "применение" административной ответственности, а равно и всех других мер административного принуждения. Установление административной ответственности - издание предусматривающих ее законов. Формой установления административной ответственности выступают толькофедеральные и субъектов Российской Федерации законы, в которых сформулированы составы конкретных административных правонарушений и установленыадминистративные санкции за их нарушение. Предметы ведения Российской Федерации и ее субъектов в области законодательства об административной ответственностиопределяются в соответствии со ст. 71-73 Конституции РФ и ст. 1.3 КоАП РФ. Формой же применения административной ответственности являются принимаемыеуполномоченными на то государственными органами исполнительной власти и их должностными лицами индивидуальные (административные) правовые акты примененияустановленных законодательством административных санкций к конкретным физическим и юридическим лицам, совершившим административное правонарушение. 
Применение административной ответственности - это привлечение виновных в совершении административных правонарушений физических и юридических лиц к административнойответственности, применение к ним предусмотренных законом административных наказаний судьями, государственными органами и их должностными лицами, уполномоченнымирассматривать дела об административных правонарушениях (гл. 23 КоАП РФ, ст. 23.1-23.61).  
В КоАП РФ закреплены всеобщие обязательные требования, то есть принципы привлечения к административной ответственности: принцип равенства всех перед законом (ст. 1.4); презумпция невиновности (ст. 1.5); обеспечение законности при применении мер административного принуждения (ст. 1.6).  
Структура административной ответственности (как и всех других видов правовой ответственности) включает в себя следующие элементы: основание административнойответственности (юридическое, фактическое и процессуальное); правовые условия привлечения к административной ответственности, а также условия, исключающие ее; субъекты административной ответственности; санкции (административные наказания), которые всегда и везде выступают абсолютным элементом той или иной разновидностиправовой ответственности, ибо по характеру санкции определяется и вид правовой ответственности. 

3. Основания и условия административной ответственности

 
Существуют три тесно взаимосвязанных основания административной ответственности: юридическое, фактическое и процессуальное основания. Отсутствие любого из нихисключает саму постановку вопроса о привлечении того или иного субъекта к административной ответственности. 
Юридическое основание административной ответственности - это предусмотренность ее за конкретные правонарушения в действующем законодательстве. Фактическимоснованием административной ответственности служит конкретное в полном составе составляющих его элементов административное правонарушение, совершенноесоответствующим субъектом. Процессуальным основанием административной ответственности является составленный уполномоченным на то должностным лицом органовгосударственной исполнительной власти протокол об административном правонарушении, совершенном данным субъектом. 
Административным правонарушением как фактическим основанием административной ответственности признается противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях или законами субъектов Российской Федерации обадминистративных правонарушениях установлена административная ответственность (п. 1 ст. 2.1 КоАП РФ). Оно характеризуется следующими обязательными признаками: во-первых, любое административное правонарушение - это деяние, то есть объективно выраженное действие или бездействие; во-вторых, это деяние, посягающее на любой изперечисленных в ст. 1.2 КоАП РФ общих родовых объектов посягательств; в-третьих, административным правонарушением признается лишь виновное деяние, и отсутствие виныв действиях (бездействии) физических и юридических лиц полностью исключает возможность квалификации их поведения в качестве административного правонарушения. Приэтом юридическое лицо признается виновным в совершении административного правонарушения, если будет установлено, что у него имелась возможность для соблюденияправил и норм, за нарушение которых законом предусмотрена административная ответственность, но данным лицом не были приняты все зависящие от него меры по ихсоблюдению (п. 2 ст. 2.1 КоАП РФ); в-четвертых, это деяние противоправное, за совершение которого действующим законодательством предусмотрена административнаяответственность. 
Содержащее все признаки административного проступка деяние может быть фактическим основанием административной ответственности лишь тогда, когда оно находится вполном соответствии с условиями привлечения к административной ответственности (или исключающими ее). Условиями привлечения к административной ответственности (илиисключающими ее) является наличие или соответственно отсутствие следующих обстоятельств: умышленной или неосторожной вины (ст. 2.2 КоАП РФ), возраста, по достижениикоторого наступает административная ответственность (ст. 2.3 КоАП РФ), соблюдение давностных сроков привлечения к административной ответственности (ст. 4.5 КоАП РФ), состояние крайней необходимости (ст. 2.7), невменяемость правонарушителя (ст. 2.8 КоАП РФ), смягчающие и отягчающие административную ответственность обстоятельства(ст. 4.2, 4.3 КоАП РФ), а по некоторым составам административных правонарушений также причинная связь между противоправным действием и наступившими последствиями.  
Признаваемое административным правонарушением действие (бездействие) по своей объективной стороне является антиобщественным вредоносным деянием, дезорганизующим систему общественных отношений, но, в отличие от преступления, оно не рассматривается государством в качестве общественно опасного деяния. При этомграница между антиобщественной вредоносностью административного правонарушения и общественной опасностью преступления устанавливается при формулированиисоставов административных правонарушений законодателем (а не правоприменителем), причем зачастую достаточно точно и четко. Хищение чужого имущества, например, стоимостью до пяти минимальных размеров оплаты труда признается административным правонарушением (мелким хищением, ст. 7.27 КоАП РФ), а выше этого размера - преступлением.  
Под составом административного проступка понимается установленная законодателем совокупность признаков, при наличии которых соответствующее деяние считаетсяадминистративным правонарушением. Состав любого административного правонарушения включает в себя четыре обязательных элемента его характеристики: объект, объективная сторона, субъект, субъективная сторона административного правонарушения.  
Объект административного правонарушения - те общественные отношения, на которые посягает соответствующее деяние (действие или бездействие). В наукеадминистративного права принято выделять и различать общие родовые, видовые и непосредственные объекты административных правонарушений, каждый из которыхсоотносится с предыдущим как часть с целым. Десять общих родовых объектов административных правонарушений, как уже указывалось, перечислены в ст. 1.2 КоАП РФ. Видовые объекты сформулированы в главах особенной части КоАП РФ, которые составлены с учетом двух критериев: одна часть составов административных правонарушенийсгруппирована в них в зависимости от содержания подвергающихся посягательствам общественных отношений, а другая - обозначением области, отрасли или сферыгосударственного управления. Непосредственные же объекты посягательства представлены в соответствующих конкретных статьях особенной части КоАП РФ.  
Объективная сторона административного правонарушения представляет собой систему признаков, характеризующих содержательную сторону соответствующего деяния: направленность действия (бездействия), его вредоносные последствия и причинную связь между ними (в материальных составах), время, способ, орудия, средства, обстановкусовершения административного правонарушения.  
Субъектом административного правонарушения выступает физическое или юридическое лицо, его совершившее. Но элементом состава административного проступка являетсяне сам правонарушитель, а характеризующие его административную правосубъектность признаки (возрастные, должностные, профессиональные и другие).  
Понятие субъекта административного правонарушения не равнозначно понятию субъекта административной ответственности. Субъектами любого действия (бездействия) всегдаявляются какие-то конкретные физические лица, тогда как субъектами административной ответственности могут быть и организации (юридические лица).  
Субъективная сторона характеризует вину правонарушителя, а иногда также мотив и цель деяния. Вина может быть умышленной и неосторожной.  
Административное правонарушение признается совершенным умышленно, если совершившее его лицо сознавало противоправный характер своего действия или бездействия, предвидело его вредные последствия и желало их или сознательно допускало наступление этих последствий либо относилось к ним безразлично. А совершенным понеосторожности признается такое административное правонарушение, где совершившее его лицо предвидело возможность наступления вредных последствий своего действиялибо бездействия, но без достаточных к тому оснований самонадеянно рассчитывало на их предотвращение, либо не предвидело наступления таких последствий, хотя должнобыло и могло их предвидеть (ст. 2.2 КоАП РФ).