2. Понятие и система государственного регулирования и управления (административно-правового регулирования)
в области экономики
Государственное регулирование в области экономики представляет собой государственное управление в широком социально-политическом смысле как любое государственно-властное воздействие,
направленное на упорядочение всей системы общественных экономических отношений жизнедеятельности rpажданского государственно-организованногообщества.
Субъектами государственного регулирования области экономики являются государственные органы всех ветвей государственной власти (законодательной,
исполнительной исудебной), действующие в установленном законом порядке и формах присущим им методом регулирующего воздействия.
Государственное правовое регулирование различных секторов рыночной экономики,
многочисленных отраслей и сфер экономической деятельности,
осуществляемое вфедеральных и субъектов Федерации законах,
указах Президента РФ, постановлениях Правительства РФ и актах высших органов государственной власти субъектов РФ,
нередкобывает комплексным, объединяющим нормы различных отраслей права (гражданского,
административного, финансового и других).
На основе этой общности конкретного объектагосударственного экономико-правового регулирования формируются и выделяются целые отрасли законодательства (не путать с системными отраслями права,
имеющими свойсобственный предмет и метод правового регулирования!):
предпринимательское право, корпоративное право,
кооперативное право, таможенное право,
банковское право, экологическое право и другие.
Важнейшей по своему объему и значимости составной частью всей системы государственного регулирования является административно-правовое регулирование,
предметомкоторого является организация любых разновидностей экономической предпринимательской деятельности.
Административно-правовое регулирование в области экономики представляет собой государственное управление в более узком,
организационно-правовом смысле какдеятельность органов управления и их должностных лиц по реализации в области экономики функций и полномочий государственной исполнительной власти,
целью и сутьюкоторой является организация исполнения законов и других общих норм и предписаний полномочных государственных органов.
В зависимости от конкретных объектов и используемых экономических инструментов и организационно-правовых средств межотраслевого административно-правовогорегулирования в области экономики можно выделить несколько сложившихся к настоящему времени основных направлений надотраслевого экономико-правового регулирования.
Тема 18. Межотраслевое административно-правовое регулирование в области экономики:
основные направления экономико-правового регулирования исферы государственного управления
1. Реформирование отношений собственности и формирование стратегических собственников (краткий исторический экскурс)
Начало реформирования отношений собственности в постсоветский период было положено Законом РСФСР от 24
декабря 1990 г. "О собственности в РСФСР",
которыйустанавливал многообразие форм собственности в российской экономике и впервые закрепил право частной собственности физических и юридических лиц на орудия и средствапроизводства и объединяющие их имущественные комплексы.
Затем постановлением Верховного Совета РФ от 27
декабря 1991 г. было проведено разграничениегосударственной собственности на федеральную,
субъектов Федерации и муниципальную собственность.
С принятием этих основополагающих актов были созданы необходимыеправовые условия и предпосылки для кардинальных социально-экономических реформирований отношений собственности в России посредством приватизации государственнойи муниципальной собственности и преобразования государственных предприятий в акционерные общества.
Отправным моментом в этом процессе следует считать принятиеЗакона РСФСР от 3
июля 1991 г. "О приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации",
который устанавливал организационно-правовыеосновы преобразования отношений собственности на средства производства в Российской Федерации путем приватизации государственных и муниципальных предприятий вцелях создания эффективной,
социально ориентированной экономики.
В ст. 1 ныне действующего Федерального закона от 21
декабря 2001 г. "О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества вРоссийской Федерации"
(в редакции от 24 июля 2007 г.) под приватизацией государственного и муниципального имущества понимается возмездное отчуждение находящегося всобственности Российской Федерации,
субъектов Российской Федерации или муниципальных образований имущества (объектов приватизации)
в собственность физических июридических лиц.
Действующее законодательство выделяет два этапа приватизации в России:
1) этап чековой и льготной для трудовых коллективов приватизации до июля 1994
г. и 2) продолжающийся и поныне этап денежной приватизации.
Одновременно с приватизацией начался и в тесной взаимосвязи с ней проходил процесс коммерциализации государственных предприятий и их акционирования.
Началомассовому акционированию государственных предприятий было положено Указом Президента РФ от 1
июля 1992 г. N 721 "Об организационных мерах по преобразованиюгосударственных предприятий,
добровольных объединений государственных предприятий в акционерные общества".
Обязательному преобразованию в акционерные обществаоткрытого типа подлежали все находящиеся в федеральной и субъектов Федерации собственности предприятия и их объединения со средней численностью работающих более1000
человек или с балансовой стоимостью основных фондов на 1
января 1992 г. более 50 млн рублей, независимо от их вхождения в состав трестов,
ассоциаций, концернов, союзов, межотраслевых,
региональных и иных объединений предприятий.
Акционерное общество с момента его регистрации выходит из структуры управления соответствующихминистерств,
ведомств и органов отраслевого управления местной администрации.
2. Управление государственным имуществом и антикризисное государственное регулирование в негосударственном секторе (участие в процедурахбанкротства)
Основные цели, задачи и принципы государственной политики Российской Федерации в сфере управления государственным сектором экономики,
под которым понимаетсясовокупность экономических отношений,
связанных с использованием государственного имущества,
закрепленного за государственными унитарными предприятиями иучреждениями,
государственной казны Российской Федерации,
а также имущественных прав Российской Федерации,
вытекающих из ее участия в коммерческих организациях,
определены в одобренной постановлением Правительства РФ от 9
сентября 1999 г. N 1024 Концепции управления государственным имуществом и приватизации в РоссийскойФедерации.
Управляя имуществом, находящимся в собственности Российской Федерации,
государство осуществляет методическое и правовое обеспечение процессовприватизации,
управления и распоряжения федеральным имуществом;
создание и обеспечение функционирования системы учета федерального имущества и контроля за егоиспользованием;
наделяет унитарные предприятия имуществом,
относящимся к федеральной собственности;
согласовывает вопросы распоряжения и осуществляет контроль заэффективностью использования недвижимого имущества унитарных предприятий;
ведет его реестр; решает вопросы реорганизации унитарных предприятий.
В настоящее времяорганизация и деятельность государственных и муниципальных унитарных предприятий регулируется Федеральным законом от 14
ноября 2002 г. N 161-ФЗ "О государственных имуниципальных унитарных предприятиях".
Значительное место в системе управления государственным имуществом принадлежит управлению акциями,
долями Российской Федерации в уставных капиталах хозяйственныхтовариществ и обществ.
Деятельность по управлению акциями, находящимися в федеральной собственности,
а также по осуществлению прав участника в хозяйственныхтовариществах и обществах регулируется многими органами.
Президент РФ по представлению Правительства РФ дает разрешение на передачу в залог,
в доверительное управление, в уставные капиталы хозяйственных обществ и иноераспоряжение (за исключением продажи)
акций, находящихся в федеральной собственности.
Правительство РФ принимает решения о продаже акций,
о закреплении акций открытых акционерных обществ,
созданных в процессе приватизации, в федеральнойсобственности,
об использовании в отношении указанных обществ специального права ("золотой акции"),
определяет порядок назначения (избрания)
представителей РоссийскойФедерации в органы управления и ревизионные комиссии открытых акционерных обществ,
акции которых находятся в федеральной собственности или в отношении которыхиспользуется специальное право ("золотая акция").
В системе Министерства экономического развития и торговли РФ действуют Федеральное агентство по управлению федеральным имуществом,
а также Федеральное агентствокадастра объектов недвижимости.
В Концепции управления государственным имуществом и приватизации в Российской Федерации констатируется,
что в рамках системы управления государственным имуществомнеобходимо рассмотреть вопрос банкротства предприятий,
поскольку банкротство - один из способов перераспределения собственности от неэффективных собственников кэффективным.
Процедуры банкротства позволяют создавать на базе ликвидного имущества банкрота новые эффективно работающие предприятия,
возможно, с долей участия государства.
При этом участие государства как кредитора в процедурах банкротства должно быть направлено на осуществление реструктуризации предприятий,
привлечение эффективныхсобственников,
достижение долгосрочных целей повышения эффективности предприятий в ущерб фискальным краткосрочным интересам.
В настоящее время основания, условия и порядок (процедура)
банкротства предприятий регулируются Федеральным законом от 26
октября 2002 г. N 127-ФЗ "О несостоятельности (банкротстве)"
(в редакцииот 1 декабря 2007 г.).
3. Антимонопольное государственное регулирование
Важным условием и необходимой предпосылкой становления и прогрессивного развития эффективной системы рыночной экономики является всемерное развитие конкуренциипри одновременной решительной борьбе с различными проявлениями рыночного монополизма и недобросовестной конкуренции.
Закон РФ "О конкуренции и ограничениимонополистической деятельности на товарных рынках"
(с изм. от 9 октября 2002 г.) определяет организационные и правовые основы предупреждения,
ограничения и пресечениямонополистической деятельности и недобросовестной конкуренции и направлен на обеспечение условий для создания и эффективного функционирования товарных рынков.
Особенности отношений по антимонопольному регулированию предпринимательской деятельности хозяйствующих субъектов на финансовых рынках регулируются инымФедеральным законом от 23
июня 1999 г. N 117-ФЗ "О защите конкуренции на рынке финансовых услуг",
определяющим организационные и правовые основы предупреждения,
ограничения и пресечения недобросовестной конкуренции и условия для создания и эффективного функционирования рынка финансовых услуг.
Органом антимонопольного государственного регулирования на товарных рынках выступает федеральная антимонопольная служба и частично федеральная служба пофинансовым рынкам,
которые находятся в непосредственном ведении Правительства РФ.
4. Государственное банковское и налоговое регулирование
Банковское регулирование осуществляется согласно Федеральному закону от 2
декабря 1990 г. N 395-1 "О банках и банковской деятельности"
(в редакции от 8 апреля 2008 г.). Банковская система Российской Федерации включает в себя Центральный банк РФ (Банк России),
кредитные организации, а также филиалы и представительства иностранныхбанков.
На основании Федерального закона от 10 июля 2002 г.
N 86-ФЗ "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)"
(в редакции от 8 апреля 2008 г.) он участвует вразработке экономической политики Правительства РФ и реализации денежно-кредитной политики,
является органом банковского регулирования и надзора за деятельностьюкредитных организаций,
осуществляющим постоянный надзор за соблюдением кредитными организациями банковского законодательства и установленных им обязательныхнормативов.
Банк России образует единую централизованную систему с вертикальной структурой управления.
В его систему входят центральный аппарат,
территориальныеучреждения, расчетно-кассовые центры и другие предприятия,
учреждения и организации.
Большая роль в межотраслевом государственном регулировании движения финансовых потоков,
кроме организаций банковской системы,
принадлежит также вертикальноцентрализованной системе налоговых органов,
возглавляемой находящейся в системе Министерства финансов РФ федеральной налоговой службой,
являющейся федеральныморганом исполнительной власти,
осуществляющим контроль за соблюдением законодательства о налогах и сборах,
правильностью исчисления, полнотой и своевременностьюуплаты налогов и других обязательных платежей налогоплательщиками,
участвующим в выработке налоговой политики и осуществляющим ее с целью обеспечениясвоевременного поступления в бюджеты всех уровней и государственные внебюджетные фонды в полном объеме налогов,
сборов и других обязательных платежей.
5. Государственное экологическое регулирование в области экономики
Природа и ее ресурсы являются объектом воздействия и предметного использования в многочисленных и разнообразных производственно-хозяйственных процессахпредпринимательской деятельности,
и это крайне актуализирует проблему государственного экологического регулирования в области экономики.
Среди довольно большого массива природоохранного законодательства особая роль принадлежит основополагающему Закону РФ от 10
января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охранеокружающей среды"
(в редакции от 14 июля 2008 г.), который в комплексе с мерами организационного,
правового, экономического и воспитательного воздействия призванспособствовать формированию и укреплению экологического правопорядка и обеспечению экологической безопасности территории России.
В этом Законе закрепляются общиедля всех объектов природы задачи и основные принципы охраны окружающей природной среды,
а также компетенция специально уполномоченных на то федеральных исубъектов Федерации государственных органов и органов местного самоуправления в области охраны окружающей природной среды.
Специфическим же проблемам и вопросамконкретных объектов природы посвящены другие законы:
Земельный кодекс РФ, Водный кодекс РФ, Лесной кодекс РФ,
федеральные законы "Об охране атмосферноговоздуха",
"Об особо охраняемых природных территориях"
и другие.
К основным организационно-правовым средствам государственного экологического регулирования относятся:
нормирование качества окружающей природной среды,
установление определенных экологических требований по обращению с отходами производства и потребления,
государственная экологическая экспертиза,
экологическиетребования к осуществлению различных видов производственно-хозяйственной деятельности,
объявление и установление режима зон чрезвычайных экологических ситуаций,
особо охраняемых природных территорий и объектов;
четкое установление общих и специальных обязанностей для всех категорий природопользователей приниматьнадлежащие,
обеспечивающие охрану окружающей среды и сбережение природных ресурсов меры по обращению с отходами; соблюдение действующих экологических,
санитарно-эпидемиологических и технологических норм и правил охраны природы,
а также осуществление государственного экологического контроля и привлечение кответственности за экологические правонарушения.
Различные стороны и моменты экологического административно-правового регулирования являются элементами компетенции многих государственных и муниципальных органовисполнительной власти,
но основная роль принадлежит Министерству природных ресурсов Российской Федерации, которое является федеральным органом исполнительнойвласти,
проводящим государственную политику и осуществляющим управление в сфере изучения,
использования, воспроизводства, охраны природных ресурсов и окружающейприродной среды,
обеспечения экологической безопасности,
а также координирующим в установленных законодательством случаях деятельность в этой сфере иныхфедеральных органов исполнительной власти.
В системе Министерства природных ресурсов РФ действуют федеральная служба по надзору в сфере экологии и природопользования,
а также три федеральных агентства: водных ресурсов;
лесного хозяйства; по недропользованию.