Особенности федеральной службы

Иную позицию по этому  вопросу занял Президент РФ. С  одной стороны, ни в одном утвержденном им положении о федеральных службах  не приводится даже примерный перечень нормативных правовых актов, издаваемых этими органами, а с другой - в  каждом таком положении имеется  общая формулировка о том, что  их руководители вправе принимать таковые.

В сложившейся ситуации решение  проблемы оформления нормативных правовых актов федеральных служб, наделенных правотворческими полномочиями (как  тех, руководство которыми осуществляет Президент РФ, так и тех, которые  подчинены непосредственно Правительству  РФ), переносится в регламенты данных органов, имея в виду, что по многим федеральным службам они уже  приняты. Но и здесь единства не наблюдается. Например, в Регламенте Федеральной  службы по техническому и экспортному  контролю, находящейся в ведении  Минобороны России, установлено, что  она издает нормативные правовые акты в виде приказов, положений, правил и инструкций. При этом указывается, что положениями регламентируются системно связанные между собой  правила по вопросам компетенции  службы, правилами - нормы и требования, обязательные для исполнения, а инструкциями - порядок применения положений законодательных и иных нормативных правовых актов или порядок осуществления определенной деятельности³.

Абсолютно иной подход к  решению данного вопроса прослеживается в регламентах федеральных служб, руководство которыми осуществляет Правительство РФ. Фактически все  они являются типовыми и вводят единую организационно-правовую форму нормативных  правовых актов, издаваемых этими органами, - приказ.

Подводя некоторые итоги, отметим, что отсутствие в действующем  законодательстве единообразных форм нормативных правовых актов федеральных  служб не может быть признано обоснованным. Поэтому вполне правомерно говорить о необходимости дальнейшего  совершенствования правовой основы деятельности данных органов.

Одна из особенностей правового  статуса федеральных служб, находящихся  в ведении федеральных министерств, необходимо подчеркнуть, что они  не вправе осуществлять нормативно-правовое регулирование в установленной  сфере деятельности и в пределах своей компетенции могут издавать только индивидуальные правовые акты. Вместе с тем следует иметь  в виду, что ограничение их нормотворческих  полномочий не распространяется на полномочия руководителей данных органов по управлению имуществом, закрепленным за федеральными службами на праве  оперативного управления, решению кадровых и организационных вопросов, а  также по контролю за деятельностью их структурных подразделений и территориальных органов.

Однако отсутствие у большинства  федеральных служб права принимать  нормативные правовые акты в связи  с реализацией их функциональной компетенции в установленной  сфере деятельности вызывает неоднозначную  оценку. Например, Б.В. Россинский обращает внимание на то, что наличие у отдельных федеральных служб по контролю и надзору нормотворческих полномочий способствует оперативному внесению изменений и дополнений в нормативные правовые акты, являющиеся предметом их контрольно-надзорной деятельности, поскольку в ряде случаев издаваемых ими правоприменительных актов может оказаться недостаточно для быстрого решения сложных комплексных вопросов в определенных сферах деятельности, в том числе и для устранения недостатков в своей работе, вызванных некачественным нормативным регулированием⁴. В то же время, как справедливо отмечают отдельные авторы, совмещение в одном органе, по сути, конфликтующих функций имеет и свои недостатки, главный из которых состоит в возможности данных органов принимать нормативные правовые акты, устанавливающие условия их взаимоотношений с гражданами и организациями, исходя из собственных узковедомственных интересов⁵.

В контексте анализа правового  статуса федеральных служб важно  отметить еще одно обстоятельство, которое оказывает самое непосредственное влияние на понимание и оценку эффективности деятельности этих органов. Речь идет о том, что нахождение многих федеральных служб в непосредственном ведении федеральных министерств предполагает наделение последних важными организационными, финансово-бюджетными и контрольными функциями в отношении подчиненных им федеральных служб, поэтому говорить о невмешательстве федеральных министерств в деятельность последних не приходится. На практике это обусловливает стремление федеральных министров напрямую руководить деятельностью подчиненных им органов, в том числе иметь непосредственное влияние на то, как выполняются контрольно-надзорные функции федеральными службами, при том, что сами министерства почти полностью выпадают из сферы управленческого воздействия указанных органов.

И действительно, каким образом  федеральные службы будут осуществлять контроль в отношении своих головных министерств, пресекать их незаконные действия и привлекать к административной ответственности, если находятся в  прямой зависимости от них? Очевидно, что наличие иерархической подчиненности  между данными субъектами не позволяет  им действовать независимо и в конечном счете приводит либо к объединению всех трех органов в одну ведомственную подсистему, занимающую монопольное положение в определенной сфере государственного управления, либо к конфликтам между министерствами и подчиненными им органами.

В целом за два года существования  новой системы федеральных органов  исполнительной власти отмеченный недостаток в реализации общей формулы "руководство - подчинение" применительно к  федеральным службам успел достаточно проявиться. Неудивительна поэтому  быстрая смена сценариев и  ситуаций в сфере проведения административной реформы, возникновение "откатных" движений, направленных на возвращение  к той схеме государственного управления, которая существовала ранее.

Так, согласно Указу Президента от 9 марта 2004 г. N 314 (с изменениями от 20 мая 2004 г., 15 марта, 14 ноября, 23 декабря 2005 г., 27 марта 2006 г., 15 февраля, 24 сентября 2007 г., 12 мая, 7 октября, 25 декабря 2008 г., 22 июня 2009 г., 22 июня 2010 г.) в его первоначальной редакции только две федеральные службы (Федеральная антимонопольная служба и Федеральная служба по финансовым рынкам) находились в непосредственном подчинении Правительства РФ. Однако Указом Президента от 20 мая 2004 г. N 649 "Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти" (с изменениями от 28 июля, 13 сентября, 11 октября, 18 ноября, 1 декабря 2004 г., 22 июля, 5 сентября, 3 октября 2005 г., 11 мая, 30 июня 2006 г., 5 февраля, 12 марта, 24 сентября 2007 г., 12 мая, 25 декабря 2008 г., 22 июня, 25 августа 2010 г.) в ведение Правительства РФ были переданы еще четыре федеральные службы: по тарифам; государственной статистики; по экологическому, технологическому и атомному надзору; по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды.

На наш взгляд, выделение  федеральных служб за рамки общей  схемы "руководство - подчинение" заслуживает позитивной оценки, так  как позволяет им эффективно осуществлять контрольно-надзорные функции и  уйти от конфликта интересов. Поэтому  в дальнейшем все федеральные  службы целесообразно было бы вывести  из подведомственности федеральных  министерств, выделив их в качестве самостоятельных органов при  Правительстве РФ.

Особое внимание следует  обратить на контрольно-надзорные полномочия федеральных служб, которые составляют основное содержание их деятельности. Спектр таких полномочий, равно как  и объем самих контрольно-надзорных  действий этих органов, весьма обширен. В частности, федеральные службы вправе проводить исследования, испытания, экспертизы, анализ первичной информации, выдавать разрешения, лицензии, осуществлять мониторинг в определенной отрасли, государственную регистрацию прав, объектов и юридических фактов. Кроме  того, федеральные службы, находящиеся  в непосредственном ведении Правительства  РФ, наделены правом давать заключения по вопросам своей компетенции и направлять предписания, обязательные для исполнения физическими и юридическими лицами, органами исполнительной власти и органами местного самоуправления.

Важное место среди  полномочий федеральных служб занимают их юрисдикционные права и обязанности, которые выражаются в применении мер административного принуждения, в том числе мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях и административных наказаний. Очевидно, что реализация данных полномочий, и особенно привлечение к административной ответственности, связана с серьезными ограничениями прав и законных интересов граждан и организаций. Поэтому их правовое регулирование должно быть максимально четким и определенным. Однако в действительности это далеко не так.

В качестве аргумента достаточно сослаться на то, что почти ни в одном положении о федеральных  службах административно-юрисдикционные полномочия этих органов прямо не выделены. При этом в качестве общей формулы в них содержится расплывчатое указание на то, что федеральные службы вправе пресекать нарушение законодательства в установленной сфере деятельности, а также применять меры ограничительного, предупредительного и профилактического характера, направленные на недопущение и (или) ликвидацию последствий, вызванных нарушением юридическими лицами и гражданами обязательных требований по вопросам, отнесенным к их компетенции. И только в некоторых положениях о федеральных службах, находящихся в непосредственном ведении Президента РФ и Правительства РФ (по техническому и экспортному контролю; судебных приставов, по контролю за оборотом наркотиков; по тарифам, по финансовым рынкам), а также в Положении о Федеральной службе по труду и занятости, подведомственной Минздравсоцразвития России, более или менее четко определено, что они рассматривают в пределах своей компетенции дела об административных правонарушениях.

Особого внимания требует  анализ положений о федеральных  службах, находящихся в ведении  ряда федеральных министерств, в  составе которых ранее действовали  государственные инспекции, возглавляемые  главными государственными инспекторами и имевшие свои территориальные  органы. К сожалению, об их судьбе не упомянуто ни в одном постановлении  Правительства РФ об утверждении  положения о федеральной службе, ни в самих положениях. О том, что  именно федеральным службам переданы функции упраздненных и реорганизованных органов административной юрисдикции по делам об административных правонарушениях, можно судить пока только косвенно, анализируя отдельные распоряжения Правительства РФ.

Например, из распоряжения Правительства  РФ от 30 июля 2004 г. N 1024-р "О переподчинении территориальных органов федеральных органов исполнительной власти" следует, что территориальные органы Госторгинспекции переданы в подчинение Федеральной службе в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека; отделения российской транспортной инспекции - Федеральной службе по надзору в сфере транспорта; управления и инспекции Госгортехнадзора России - Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору и др.

Дела об административных правонарушениях от имени соответствующих  федеральных служб уполномочены рассматривать руководители и заместители  руководителей данных органов, их структурных  подразделений и территориальных  органов, а также иные должностные  лица, к которым в первую очередь  относятся различные государственные  инспектора. К сожалению, права этих лиц разрешать подобные дела ни в одном положении о федеральных службах не выделены.

Обращает на себя внимание и тот факт, что в положениях об этих органах, утвержденных Правительством РФ, не обозначен статус руководителей  федеральных служб как главных  государственных инспекторов РФ, имея в виду, что в большинстве  статей главы 23 КоАП РФ именно они указаны в качестве субъектов административной юрисдикции, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях.

В виде исключения лишь в  Положении о Федеральной службе по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека закреплено, что ее руководитель является главным государственным врачом Российской Федерации. Вместе с тем в нормативных правовых актах Правительства РФ - Положениях об осуществлении государственного санитарно-эпидемиологического надзора⁶, о государственном контроле за геологическим изучением, рациональным использованием недр⁷, о государственном пожарном надзоре⁸ и др. определены перечни должностных лиц, начиная с руководителей соответствующих федеральных служб, которые именуются главными государственными инспекторами, старшими государственными инспекторами и т.п., имеющими право рассматривать дела об административных правонарушениях в соответствующих сферах.

Очевидно, что реальные подходы  к решению обозначенных проблем  могут быть связаны только с более  конкретной и подробной характеристикой  правового статуса данных органов  в положениях о них, которые в  перспективе должны быть построены  по единой схеме.

В этих целях предстоит  принять комплекс мер, направленных на создание действенной системы  контроля и надзора, в том числе:

- законодательно разграничить  функции и полномочия по контролю  и надзору, обеспечив их единообразное  понимание и применение в различных  нормативных правовых актах. При этом надзор предполагается сосредоточить в государственных органах, а контроль рассматривать в качестве функции по проведению лабораторных испытаний, измерений, экспертиз, экзаменов, аттестации, подтверждению соответствия, сертификации и т.п., осуществляемой субъектами рынка, аккредитованными в органах исполнительной власти (а впоследствии - при уполномоченных некоммерческих организациях), что, в свою очередь, потребует разработки и принятия федерального закона об аккредитации⁹;