Особенности федеральной службы

- сократить административные  ограничения предпринимательской  деятельности и устранить избыточность  требований в части безопасности  продукции, процессов производства, эксплуатации, хранения, перевозки,  реализации, утилизации и др.;

- уточнить предметы ведения  и полномочия в сфере контроля  и надзора федеральных органов  исполнительной власти, передав  их часть органам исполнительной  власти субъектов Российской  Федерации, органам местного самоуправления, а также создаваемым саморегулируемым организациям;

- завершить процесс упразднения  избыточных функций государственного  контроля путем полного отказа  государства от осуществления  несвойственных ему функций;

- сократить масштаб исполнения  функций государственного контроля  и надзора (например, сократить  виды деятельности, подлежащие лицензированию);

- закрепить в нормативных  правовых актах коллегиальные  принципы управления надзорными  органами;

- создать эффективные  механизмы досудебного обжалования  действий и решений надзорных  органов.

Не отрицая важности указанных  направлений реформирования контрольно-надзорных  органов, пока все же не ясно, как  все они будут работать на главную  цель - повышение эффективности государственного управления. И все же в контексте  анализа проводимой административной реформы отрадно отметить, что  некоторые из этих направлений уже  достигли стадии практической реализации.

Существенную роль в этом отношении сыграл Федеральный закон  от 31 декабря 2005 г. N 199-ФЗ (с изменениями от 15 февраля, 27 июля, 4, 29 декабря 2006 г., 20 апреля 2007 г., 22 июля, 3, 25 декабря 2008 г., 8 мая, 8 ноября 2010 г., 7 февраля, 20 марта, 18 июля, 21, 30 ноября 2011 г.) "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий", согласно которому большинство контрольно-надзорных функций федеральных служб по предметам ведения Российской Федерации и совместного ведения Федерации и ее субъектов было передано органам государственной власти субъектов Федерации и органам местного самоуправления. В частности, к ведению субъектов Российской Федерации Закон отнес осуществление контроля за обеспечением государственных гарантий в области занятости населения; в сфере охраны и использования объектов животного мира и водных объектов; охраны окружающей природной среды и атмосферного воздуха; в области антимонопольного законодательства; государственного регулирования тарифов; защиты прав потребителей, архитектуры, строительства; лицензирования отдельных видов деятельности и др. Кроме того, значительный объем административно-юрисдикционных полномочий, связанных с возбуждением дел об административных правонарушениях и применением административных наказаний в указанных областях и сферах государственного управления, также передан на уровень субъектов Российской Федерации, что потребовало внесения серьезных изменений в КоАП РФ.

При этом на федеральные  службы законодатель возложил такие  полномочия, как:

- согласование структуры  соответствующих органов исполнительной  власти субъектов РФ;

- осуществление надзора  за исполнением нормативных правовых  актов, принимаемых органами государственной  власти субъектов РФ по вопросам переданных им полномочий, с правом направления обязательных для исполнения предписаний об отмене указанных актов или о внесении в них изменений;

- осуществление контроля  и надзора за полнотой и  качеством осуществления переданных  субъектам РФ полномочий, с правом  направления обязательных для  исполнения предписаний об устранении  выявленных нарушений, а также  о привлечении к ответственности  должностных лиц, исполняющих  обязанности по осуществлению  переданных полномочий;

- внесение в Правительство  РФ предложения об изъятии  соответствующих полномочий у  органов государственной власти  субъектов РФ;

- установление содержания  и формы представления отчетности  об осуществлении переданных  полномочий, а также целевых прогнозных  показателей;

- осуществление контроля за расходованием средств на реализацию переданных полномочий.

Нет сомнений в том, что  принятие вышеупомянутого Закона является началом процесса децентрализации  государственного управления, призванной обеспечить реальное политическое участие  граждан в решении всех вопросов жизнедеятельности общества, "создать организационные и управленческие условия для самоподдерживающегося регионального и местного развития, в том числе частного сектора экономики и гражданского общества в целом"¹⁰.

Кроме того, есть основания  полагать, что принятие нормативных  решений по иным направлениям реформирования контрольно-надзорных органов позволит создать единое правовое поле для  эффективного осуществления государством контрольных и надзорных функций.

Статус органа исполнительной власти - это наиболее характерный  для административного права  и специфический административно-правовой статус юридических лиц как субъектов  отрасли.

Орган государства (или государственный  орган) - это термин, являющийся родовым  по отношению ко всем организационным  структурам, выполняющим функции  государства. Следовательно, органы исполнительной власти являются важным, но единственным элементом системы органов государства. В нее входят также органы законодательной  власти, органы судебной власти, все  те органы, которые по каким-либо причинам не отнесены Конституцией РФ к органам  той или иной ветви государственной  власти, а также организации, выполняющие  отдельные государственные функции (например, Центральный банк РФ) и  т.д. Сходным содержанием обладает и термин "государственный аппарат", понимаемый, в широком смысле, как  совокупность всех организованных структур, выполняющих государственные функции.

Современное административное законодательство предлагает универсальную  классификацию функций органов  исполнительной власти. Так, Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314 (в ред. Указов Президента РФ от 20.05.2004 N 649, от 14.11.2005 N 1319, от 23.12.2005 N 1522, от 15.02.2007 N 174, от 24.09.2007 N 1274, от 12.05.2008 N 724, от 07.10.2008 N 1445, от 25.12.2008 N 1847, от 22.06.2010 N 773, с изм., внесенными Указами Президента РФ от 15.03.2005 N 295, от 27.03.2006 N 261, от 22.06.2009 N 710) "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" предусмотрено выделение пяти основных разновидностей функций федеральных органов исполнительной власти. Поскольку система федеральных органов исполнительной власти наиболее развернутая и отягощенная наибольшим числом управленческих задач, можно предположить, что приведенные ниже пять групп функций являются универсальным и исчерпывающим комплектом функций для любой системы органов государственного управления.

 а) Функции по принятию  нормативных правовых актов: издание  на основании и во исполнение  Конституции РФ, федеральных конституционных  законов, федеральных законов  обязательных для исполнения  органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими  лицами и гражданами правил  поведения, распространяющихся на  неопределенный круг лиц.

 б) Функции по контролю  и надзору:

-  осуществление действий  по контролю и надзору за  исполнением органами государственной  власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими  лицами и гражданами установленных  общеобязательных правил поведения;

- выдача органами государственной  власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами разрешений (лицензий) на осуществление определенного  вида деятельности и (или) конкретных  действий юридическим лицам и  гражданам;

- регистрация актов, документов, прав, объектов, а также издание  индивидуальных правовых актов.

 в) Правоприменительные  функции: издание индивидуальных  правовых актов, а также ведение  реестров, регистров и кадастров.

 г) Функции по управлению  государственным имуществом: осуществление  полномочий собственника в отношении  федерального имущества, в том  числе переданного федеральным  государственным унитарным предприятиям, федеральным казенным предприятиям  и государственным учреждениям,  подведомственным федеральному  агентству, а также управление  находящимися в федеральной собственности  акциями открытых акционерных  обществ.

 д) Функции по оказанию государственных услуг: предоставление федеральными органами исполнительной власти непосредственно или через подведомственные им федеральные государственные учреждения или иные организации безвозмездно или по регулируемым органами государственной власти ценам услуг гражданам и организациям в области образования, здравоохранения, социальной защиты населения и в других областях, установленных федеральными законами.

Анализ принятых в последнее  время нормативных правовых актов  Президента и Правительства РФ позволяет  сделать следующие выводы об административно-правовом статусе федеральных служб, осуществляющих функции контроля и надзора.

Прежде всего, этот вид  федеральных органов исполнительной власти действует в качестве отраслевого  органа. Соответственно в утвержденных Правительством документах, касающихся федеральных служб, обозначается сфера  или отрасль, в которой конкретная федеральная служба осуществляет функции  по контролю и надзору.

Цель деятельности федеральных  служб вытекает из целей, определенных для вышестоящих органов исполнительной власти - Правительства РФ и соответствующих  федеральных министерств.

Вместе с тем следует  иметь в виду, что контрольные  органы обладают и иными специфическими целями, вытекающими из самой сущности контрольной деятельности государства, поскольку государственный контроль выполняет функции: обеспечения  информацией о деятельности органов  власти юридических и физических лиц; корректировки; социальной превенции  и правоохраны. Таким образом, наряду с целью по реализации государственной политики, необходимо выделять: обеспечение соответствия деятельности подконтрольных (поднадзорных) органов, юридических лиц и граждан требованиям нормативных правовых актов и нормативно-технических документов, а также обеспечение в установленном порядке федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, заинтересованных юридических и физических лиц необходимой информацией о предмете деятельности этих федеральных служб.

Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314 (в ред. Указов Президента РФ от 20.05.2004 N 649, от 14.11.2005 N 1319, от 23.12.2005 N 1522, от 15.02.2007 N 174, от 24.09.2007 N 1274, от 12.05.2008 N 724, от 07.10.2008 N 1445, от 25.12.2008 N 1847, от 22.06.2010 N 773, с изм., внесенными Указами Президента РФ от 15.03.2005 N 295, от 27.03.2006 N 261, от 22.06.2009 N 710) определены основные функции федеральных служб, осуществляющих функции по контролю и надзору, а именно: осуществление контрольно-надзорных мероприятий за исполнением органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, физическими и юридическими лицами общеобязательных правил и требований, установленных нормативными правовыми актами и нормативно-техническими документами; осуществление лицензирования отдельных видов деятельности и иной разрешительной деятельности (аккредитация, сертификация и т.д.); осуществление регистрации физических, юридических лиц и предпринимателей без образования юридического лица, объектов недвижимости, отдельных видов сделок, общественных организаций, ведомственных нормативных правовых актов и т.д.

В дальнейшем постановлениями  Правительства, регламентирующими  вопросы деятельности различных  федеральных служб и утверждающими  положения о них, указанные функции  были конкретизированы. Однако отметим, что в этих актах не проводится разграничение между функцией органа, как основного направления его  деятельности, и правами и обязанностями, необходимыми органу исполнительной власти для выполнения этой деятельности. Так, например, в соответствии с п. 1 постановления Правительства РФ от 7 апреля 2004 г. N 184 (с изменениями от 11 июня 2004 г., 30 марта 2006 г., 23 июня 2008 г., 24 марта, 22 апреля, 17 декабря 2009 г., 28 января, 26 мая 2011 г.) "Вопросы Федеральной службы по надзору в сфере транспорта" Федеральная служба по надзору в сфере транспорта осуществляет соответствующие функции в сфере воздушного, морского (включая обеспечение безопасности мореплавания и порядка в морских рыбных портах), внутреннего водного, железнодорожного, автомобильного и городского электрического (включая метрополитен), промышленного транспорта и дорожного хозяйства, а также функции по техническому надзору за спортивными судами.

В п. 4 указанного постановления  перечисляются основные функции  службы, некоторые из которых являются полномочиями, необходимыми для исполнения основной функции рассматриваемой  службы, - например, организация, проведение и участие в установленном  законодательством Российской Федерации  порядке в проведении расследований  транспортных происшествий на железнодорожном, авиационном, морском и речном транспорте, а также участие в расследовании  причин разрушений автомобильных дорог  общего пользования и дорожных сооружений на них; издание индивидуальных правовых актов на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента и Правительства, нормативных правовых актов Министерства транспорта и связи Российской Федерации.

Также, наряду с осуществлением контрольной (надзорной), разрешительно-лицензионной и регистрационной деятельности, следовало бы закрепить и иные функции федеральной службы. К их числу можно отнести участие в разработке предложений, подготовке нормативных правовых актов и нормативно-технических документов по предметам ведения соответствующих служб; проведение учета и анализа нарушений правил, обязанностей или требований, установленных нормативными правовыми актами и нормативно-техническими документами; организацию формирования и ведения федеральных информационных ресурсов в соответствующей сфере деятельности посредством ведения реестров, регистров, кадастров и т.д.; обеспечение взаимодействия с иными государственными органами и органами местного самоуправления; аналитическое и информационное обеспечение вышестоящих федеральных органов исполнительной власти; организацию научно-исследовательской работы в пределах своей компетенции и подготовку кадров; участие в осуществлении международных договоров (документов), вступивших в силу для Российской Федерации. При этом следует учитывать, что федеральные службы, руководство которыми осуществляет Правительство РФ, наряду с функциями по контролю и надзору осуществляют функции по принятию нормативных правовых актов (п. 8 Указа Президента РФ от 20 мая 2004 г. N 649 (с изменениями от 28 июля, 13 сентября, 11 октября, 18 ноября, 1 декабря 2004 г., 22 июля, 5 сентября, 3 октября 2005 г., 11 мая, 30 июня 2006 г., 5 февраля, 12 марта, 24 сентября 2007 г., 12 мая, 25 декабря 2008 г., 22 июня, 25 августа 2010 г.)).