Особенности федеральной службы

Следует разграничить права  и обязанности федеральных служб. К числу основных прав указанных  федеральных служб, требующих единообразной  регламентации, наряду с правом на проведение проверок, ревизий и иных мероприятий, а также издания индивидуальных нормативных актов, можно отнести: право на получение от объекта  контроля (надзора) бухгалтерских, технических  и иных сведений, необходимых для  реализации службами своих функций; право на разработку и внесение на рассмотрение вышестоящих органов  исполнительной власти проектов нормативных  правовых актов и нормативно-технических  документов; право применять меры административного принуждения  в случае выявления в процессе осуществления контроля и надзора  соответствующих нарушений; право  координации деятельности соответствующих  органов субъектов и органов  местного самоуправления.

Необходимо также указать, что федеральная служба, помимо выполнения контрольно-надзорных мероприятий, обязана своевременно и качественно  исполнять относящиеся к ее компетенции  предписания нормативных правовых актов и основанные на них поручения  вышестоящих федеральных органов  исполнительной власти; обеспечивать соблюдение предписаний нормативных  правовых актов и нормативно-технических  документов объектами их контрольно-надзорной  деятельности; обеспечивать слаженную и эффективную работу подразделений федеральной службы, ее территориальных органов, находящихся в сфере деятельности федеральной службы организаций, учреждений, предприятий; разрабатывать по поручению вышестоящих органов исполнительной власти или совместно с ними проекты правовых нормативных актов и нормативно-технических документов.

В настоящее время действующее российское законодательство не разграничивает и не определяет обязанности федеральной службы, не устанавливает меры и основания ее ответственности за неисполнение или ненадлежащее исполнение (речь идет в основном о политической ответственности), прежде всего, своих обязанностей. Вместе с тем, институт ответственности органа государственной власти достаточно развит в западных странах, где считается одним из институтов развитого гражданского общества. Думается, что в положениях о федеральных службах и иных нормативных правовых актах, устанавливающих административно-правовой статус федеральных органов исполнительной власти, следует уделить внимание данной проблеме.

Единообразной регламентации  требуют процедуры осуществления  регистрационной и разрешительно-лицензионной деятельности, которые должны быть прописаны в административных регламентах, представляющих собой нормативный правовой акт, устанавливающий стандарты исполнения государственных функций, то есть обязательные требования к показателям, содержанию, порядку совершения, качеству управленческих действий, процедур и процессов, обеспечивающих эффективную реализацию государственных функций исполнительным органом государственной власти в пределах его компетенции в интересах государства, граждан и юридических лиц. Административный регламент должен исчерпывающим образом (с описанием последовательно выполняемых действий, процедур и их стадий, указанием сроков исполнения, вариативности возможных решений, формы результата, должностного положения исполнителя и т.д.) регулировать исполнение соответствующих государственных функций. Модернизация исполнения государственных функций предполагает также разработку электронных административных регламентов. Данные регламенты должны утверждаться отдельным нормативно-правовым актом либо входить составной частью в Положение о федеральной службе.

2.1 Формы и методы  деятельности Федеральных служб

Под формой деятельности Федеральных  служб понимается внешне выраженное действие Федеральной службы, осуществленное в рамках её компетенции и вызывающее определенные последствия.

Итак, форма деятельности Федеральной службы - это внешнее  выражение её содержания. Содержание деятельности Федеральной службы выражает её функции. То есть, говоря о формах деятельности Федеральной службы, мы имеем в виду те внешние проявления, в которых объективируются, показывают себя функции Федеральной службы. Таким образом, форма деятельности Федеральной службы - это оформленное  поведение властного субъекта административного  права, осуществленное им в рамках его  компетенции в целях реализации функций Федеральной службы¹¹.

Метод деятельности Федеральных  служб определяется, как правовое средство, которое используется для  достижения целей, решения задач  и осуществления функций Федеральных  служб.

Наиболее важным представляется решение вопросов построения вертикали  органов контроля, надзора и взаимодействия с иными органами государственной  власти, поскольку ни нормы Указа  Президента РФ N 314, ни принятые во исполнение его постановления Правительства  РФ не регламентируют указанные вопросы. Однако в положениях о федеральных  службах возможно зафиксировать, что федеральные службы в пределах своих полномочий взаимодействуют с соответствующими органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации посредством:

- заключения соглашений  о сотрудничестве;

- проведения совместных  контрольных и надзорных мероприятий;

- передачи части полномочий  при проведении государственного  контроля и надзора в соответствующей  сфере (области) деятельности;

- обеспечения в пределах  своей компетенции защиты интересов субъектов Российской Федерации в вышестоящих органах государственной власти;

- координации их деятельности  в соответствующей сфере (области)  деятельности;

- проведения совместных  научно-исследовательских работ;

- оказания методической, консультативной и иной помощи  в организации и проведении  контрольных и надзорных мероприятий.

Федеральные органы исполнительной власти осуществляют свои полномочия непосредственно или через создаваемые  ими территориальные органы, что  вытекает из конституционного определения  совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, закрепленного в ст. 72 Конституции Российской Федерации. Статья 78 Конституции закрепила право федеральных органов создавать территориальные органы и назначать соответствующих должностных лиц. Не является исключением и федеральная служба. Так, например, в соответствии с п. 3 постановления Правительства РФ от 6 апреля 2004 г. N 156 (с изменениями от 27 мая 2004 г., 28 сентября 2005 г., 22 сентября, 20 октября 2006 г., 2 апреля, 5 сентября, 2 ноября 2007 г., 28 января 2011 г.) "Вопросы Федеральной службы по труду и занятости" указанная служба осуществляет свою деятельность непосредственно, а также через свои территориальные органы. Порядок создания территориальных органов определяется соответствующим федеральным министерством или Правительством.¹²

При этом в актах, определяющих административно-правовой статус федеральных  служб, не проводится разграничение  полномочий между территориальными органами федеральных служб и  подведомственными им государственными учреждениями. Хотя о решении данного  вопроса прямо указывается в  постановлении Правительства РФ от 21 мая 2004 г. N 248 "О внесении изменений  в Положение о правительственной  комиссии по проведению административной реформы".

Данная проблема также  была озвучена Президентом, отметившим, что: "В стране сейчас свыше 35 тысяч  федеральных государственных учреждений, многие из которых наделены функциями  по контролю и надзору. И они нередко  просто навязывают гражданам и бизнесу  свои "услуги" по проведению экспертиз, консультаций и так далее. В этом году правительство должно изъять из компетенции государственных учреждений - не являющихся органами управления - властные полномочия". Решение видится  в упразднении части государственных  учреждений, возможно, за исключением  тех, которые созданы для реализации социальных гарантий служащих федеральных  органов исполнительной власти (ведомственные дошкольные учреждения, детские лагеря, ведомственные поликлиники и т.д.). Такой подход уже реализуется Правительством. Так, в соответствии с постановлением Правительства РФ от 26 апреля 2004 г. N 223 "О реорганизации системы государственного надзора за связью и информатизацией" были ликвидированы государственные учреждения - управления государственного надзора за связью и информатизацией в субъектах Российской Федерации и одновременно созданы территориальные органы Федеральной службы по надзору в сфере связи, которым передано имущество ликвидируемых государственных учреждений. Однако в постановлении не сказано о передаче создаваемым территориальным органам полномочий этих учреждений, что, на наш взгляд, должно быть отражено в нормативно-правовом акте подобного рода.

Рассматривая взаимоотношение  федеральной службы и подведомственных ей предприятий, следует решить вопрос о том, имеет ли право федеральная  служба создавать государственные  учреждения, находящиеся в ее ведении. Указ Президента РФ N 314 не закрепляет такое  право за федеральными службами. Более  того, толкование п. 25 Указа дает основание  предполагать, что такое право  у федеральных служб отсутствует. Об этом также свидетельствует и  то, что федеральные службы лишены права управления государственным  имуществом. Между тем Правительство занимает как бы двойственную позицию по этому вопросу: в одних случаях упраздняет подведомственные государственные учреждения, выполняющие властные функции, как, например, в вышеназванном постановлении от 26 апреля 2004 г. N 223, в других же, наоборот, переподчиняет их федеральным службам (см., например, постановление Правительства РФ от 27 мая 2004 г. N 252 (с изменениями от 14 марта 2005 г., 2 июня 2008 г.) "О некоторых вопросах организации деятельности Федеральной службы по надзору в сфере здравоохранения и социального развития, Федеральной службы по труду и занятости и Федерального агентства по здравоохранению и социальному развитию". Несомненно, данная коллизия должна быть разрешена.

В настоящее время Правительством РФ были утверждены положения о некоторых  федеральных службах, в том числе: Положение о Федеральной службе финансово-бюджетного надзора, утвержденное постановлением Правительства РФ от 15 июня 2004 г. N 278 (с изменениями от 7 ноября 2008 г., 27 января, 8 августа 2009 г., 15 июня 2010 г., 17 января, 24 марта 2011 г.);

В основном в этих документах учтено функциональное разграничение  федеральных органов исполнительной власти. Однако в них имеются и  очевидные недостатки:

- ни в одном из указанных  положений не обозначены принципы  и цели деятельности федеральной  службы;

- не проведено разграничение  основных функций и полномочий, состоящих из прав и обязанностей, а, кроме того, не разграничено  понятие контроля и надзора  для федеральных служб, осуществляющих  исключительно надзор (например, Федеральная  служба финансово-бюджетного надзора,  Федеральная служба по надзору  за соблюдением законодательства  в сфере массовых коммуникаций  и охране культурного наследия). Не отражены в положениях и  некоторые функции, а также  права и обязанности, возложенные  на федеральные службы федеральными  законами, например, функция осуществления  вступивших в силу международных  договоров (документов); право применять  меры административного принуждения;

- из текстов положений  неясно, какими правами и обязанностями  обладает федеральная служба  для исполнения возложенных на  нее функций;

- в соответствии с принятыми  положениями федеральные службы  осуществляют свои функции непосредственно  либо через свои территориальные  органы во взаимодействии с  другими органами государственной  власти. Однако ни одно положение  не содержит ни специального  раздела, ни специальных норм, посвященных вопросам взаимодействия - определению порядка взаимодействия, его формам. Вместе с тем, вопросы  взаимодействия должны быть строго  прописаны, поскольку, как показывает  практика, они являются наиболее  спорными при осуществлении органами  власти управленческих функций. ¹³

2.2 Подведомственность  федеральных служб

Рассмотрим две службы подведомственные Президенту РФ.

Федеральная служба безопасности Российской Федерации

12 апреля 1995 г. вступил  в силу Федеральный закон от 3 апреля 1995 г. N 40-ФЗ (с изменениями от 30 декабря 1999 г., 7 ноября 2000 г., 30 декабря 2001 г., 7 мая, 25 июля 2002 г., 10 января, 30 июня 2003 г., 22 августа 2004 г., 7 марта 2005 г., 15 апреля, 27 июля 2006 г., 5, 24 июля, 4 декабря 2007 г., 25 декабря 2008 г., 27 июля, 16 октября, 28 декабря 2010 г., 11, 18 июля, 8 декабря 2011 г.) "Об органах федеральной службы безопасности в Российской Федерации", которым Федеральная служба контрразведки РФ переименована в Федеральную службу безопасности Российской Федерации (далее - ФСБ России).

Функции ФСБ России в соответствии с законом:

- контрразведывательная  деятельность;

- борьба с преступностью  (шпионажем, терроризмом, организованной  преступностью, коррупцией, незаконным  оборотом оружия и наркотических  средств, контрабандой и др.), а  также выявление, пресечение и  раскрытие деятельности незаконных  вооруженных формирований, преступных  групп, отдельных лиц и общественных  объединений, ставящих своей целью  насильственное изменение конституционного  строя Российской Федерации. На  органы ФСБ федеральными законами  и иными нормативными правовыми  актами федеральных органов государственной  власти могут возлагаться и  другие задачи в сфере борьбы  с преступностью;

- разведывательная деятельность.

В соответсвии с Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314 (с изменениями от 20 мая 2004 г., 15 марта, 14 ноября, 23 декабря 2005 г., 27 марта 2006 г., 15 февраля, 24 сентября 2007 г., 12 мая, 7 октября, 25 декабря 2008 г., 22 июня 2009 г., 22 июня 2010 г.) Федеральной службе безопасности Российской Федерации придан статус федеральной службы.

Федеральная служба безопасности Российской Федерации является федеральным  органом исполнительной власти, непосредственно  реализующим основные направления  деятельности органов федеральной  службы безопасности, осуществляющим в пределах своих полномочий государственное  управление в сфере обеспечения  безопасности Российской Федерации  и координирующим контрразведывательную  деятельность федеральных органов  исполнительной власти, имеющих право  на ее осуществление.

В Указе Президента Российской Федерации от 11 июля 2004 г. N 870 "Вопросы  Федеральной службы безопасности Российской Федерации" уточняется структура  Федеральной службы безопасности и предписывается ее руководству провести реорганизацию Службы в соответствии с этими уточнениями.

В целях повышения эффективности деятельности Федеральной службы безопасности Российской Федерации Президент РФ постановил:

1. Образовать в Федеральной  службе безопасности Российской  Федерации самостоятельные подразделения  - службы Федеральной службы безопасности  Российской Федерации, упразднив  департаменты указанной Федеральной  службы.

2. Установить, что службы  Федеральной службы безопасности  Российской Федерации состоят  из департаментов и управлений.

Директор Федеральной  службы безопасности Российской Федерации  имеет одного первого заместителя  директора Федеральной службы безопасности Российской Федерации, одного первого  заместителя - руководителя Пограничной  службы Федеральной службы безопасности Российской Федерации и двух заместителей директора Федеральной службы безопасности Российской Федерации.