Правоохранительные органы

Конституционным основанием для организации и деятельности Министерства внутренних дел, которому подчинена милиция служит отнесение Основным Законом к компетенции Правительства РФ осуществление мер "по обеспечению законности, прав и свобод граждан, охране собственности и общественного порядка, борьбе с преступностью" (ст.114 п.1 "е" Конституции РФ). Естественно, успешное решение данного круга вопросов возможно только при наличии специального отраслевого органа государственного управления, каким и является МВД России.

Правоохранительные органы тесно взаимодействуют между  собой, и в то же время специализируются на решении конкретных задач. Это  позволяет избежать дублирования, параллелизма в решении вопросов, связанных  с обеспечением законности, и в  частности конституционных прав и свобод. Дополняя друг друга, правоохранительные органы образуют стройную систему, выступающую  ядром организационного обеспечения  реализации конституционных прав и  свобод.

В рамках этой системы весьма большой объем работы выполняют  органы внутренних дел и милиция. Это обусловлено, прежде всего, широтой  их полномочий, позволяющей им активно, посредством разнообразных методов, в самых различных формах участвовать  в обеспечении конституционных  прав и свобод граждан.

В то же время предмет  участия других правоохранительных органов в обеспечении конституционных  прав и свобод граждан носит менее  распространенный характер, что связано  с особенностями реализуемых  ими задач. Так, судебная форма обеспечения  прав и свобод является "главной  и высшей формой юрисдикционной деятельности" и, естественно, не может быть распространена на все случаи, связанные с нарушением конституционных прав и свобод. Предоставление Конституцией РФ и принятого на ее основе Закона о праве граждан на обжалование в судебном порядке действий должностных лиц, совершенных с нарушением закона, с превышением полномочий, ущемляющих права граждан, не должно означать ограничение административной юрисдикции. [10] Анализ деятельности органов внутренних дел показывает, что большинство вопросов, связанных с защитой и восстановлением, в случае нарушения конституционных прав и свобод граждан решается внесудебным порядком. Практика также свидетельствует, что граждане предпочитают прежде всего обращаться именно к этому порядку рассмотрения возникающих у них жалоб, ибо он, как правило, обеспечивает более быстрое решение вопросов, чем процедура судопроизводства.

Представляется, что судебный порядок должен распространяться не на все категории дел, связанных  с незаконными действиями должностных  лиц, ущемляющих права граждан, а  только на ту часть, когда гражданин  остается неудовлетворенным решением по его жалобе, которое вынесено во внесудебном порядке. Другими  словами, судебный порядок является высшей формой рассмотрения жалоб граждан, связанных с нарушением субъективных прав. И ему, как правило, должно предшествовать внесудебное решение данных вопросов. Это, несомненно, потребует повышения  ответственности органов внутренних дел за своевременное, полное и справедливое рассмотрение жалоб граждан.

Следовательно, в функции  многих государственных органов  входят охрана и защита конституционных  прав и свобод личности. Эти действия они обязаны осуществлять как  по собственной инициативе, так и  по требованию гражданина, который наделен правом самостоятельно осуществлять защиту нарушенных основных прав и свобод.

В сочетании с правовыми  принципами, средствами, процедурами, формами и методами деятельности, предназначенными для реализации основных прав и свобод человека и гражданина, их охраны и защиты система государственных  органов образует государственно-правовой механизм охраны прав и свобод человека и гражданина.

Нормативно-правовая основа государственной охраны основных прав и свобод человека и гражданина имеет  сложную структуру, включающую в  себя самые различные по характеру, содержанию и назначению акты, с  помощью которых регулируются разнообразные  общественные отношения. В этом и  состоит главная особенность  правового обеспечения охраны основных прав и свобод граждан. Именно поэтому  право прав человека и гражданина не представляет собой специальной  отрасли в системе права, а  есть система, совокупность сложившихся  правовых норм в виде определенной основы (конституционно-правовых, административно-правовых, уголовно-правовых уголовно-процессуальных, гражданско-правовых, финансовых и  др.), регулирующей определенные общественные отношения в сфере охраны основных прав и свобод граждан. Нормы права  обеспечивают условия правомерного поведения. Чтобы добиться осуществления  охраны основных прав и свобод граждан, т.е. предупредительного воздействия  на субъекты, допускающих нарушения  основных прав и свобод, необходимо регулирование общественных отношений  в этой сфере. С помощью норм права  достигается также организующее воздействие на процессы реализации, соблюдение основных прав и свобод, создаются необходимые материальные условия для обеспечения их охраны. Иными словами, нормы права лежат  в основе предупреждения нарушений  основных прав и свобод граждан и  его организации, она определяет перспективы их развития и совершенствования. Эту основу можно разделить на три уровня: федеральный, региональный и местный. В то же время каждый из перечисленных уровней также "расслаивается" на подуровни, образуемые актами различной юридической силы.

Ядро правовой основы охраны основных прав и свобод составляет Конституция Российской Федерации, которая в свою очередь открывает  первый уровень многоуровневой конструкции  федерального законодательства. Второй уровень законодательства - федеральные  конституционные и федеральные законы. Далее в федеральный уровень основы включаются указы Президента РФ, постановления Федерального Собрания РФ, Правительства РФ, решения Конституционного Суда РФ, других федеральных судов, решения Генеральной Прокуратуры РФ и многочисленные нормативно-правовые акты большой группы других федеральных органов государственной власти, в том числе и нормативно-правовые акты органов внутренних дел.

Региональный уровень  нормативно-правовой основы формируют  три подуровня. Первый образуют конституции  республик и уставы иных субъектов  Российской Федерации, определяющие параметры  правового регулирования субъектов  Российской Федерации в области  реализации прав и свобод граждан. Второй подуровень регионального уровня составляют законы республик, краев, областей, автономных образований, городов федерального значения в сфере охраны основных прав человека, конкретизирующие федеральные  конституционные нормы в определенной "фазе общественных отношений в  целях их практического осуществления". Третий подуровень образуют нормативно-правовые акты, принятые органами государственной  власти этих субъектов Российской Федерации: указы президентов республик, распоряжения глав администраций субъектов Российской Федерации (например, губернаторов), постановления  законодательных (представительных) органов  государственной власти субъектов  Российской Федерации (законодательных  собраний), решения конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации.

Нижний, или первичный, уровень (местный) нормативно-правового регулирования  в сфере охраны основных прав и  свобод граждан образуют акты, принимаемые  муниципальными органами. Эту группу образуют уставы муниципальных образований (районов, городов, районов в городе, поселков, сел и иных административно-территориальных образований), акты выборных представительных и исполнительных органов местного самоуправления, а также иных должностных лиц органов местного самоуправления, акты глав муниципальных образований и другие акты этого уровня, отражающие в правовом регулировании особенности, связанные с обеспечением и осуществлением прав и свобод граждан.

В нормативно-правовую основу охраны основных прав и свобод человека и гражданина включаются и международно-правовые акты, которые в соответствии с  п.4 ст.15 Конституции РФ входят в национальную правовую систему России. Важнейшими актами в рассматриваемой сфере  являются Всеобщая декларация прав человека, принятая ООН в 1948 г. [11], Международный пакт о гражданских и политических правах[12], Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах[13], Кодекс поведения должностных лиц по поддержанию правопорядка[14] и др.

Перспективным направлением комплексного правового регулирования  охраны основных прав и свобод граждан  является создание и принятие специального федерального закона "Об основах  государственной системы охраны конституционных прав и свобод человека и гражданина". Это объясняется  тем обстоятельством, что в России еще не сложилась система охраны основных прав и свобод, предупреждения их нарушений. Однако изменения в  экономике, политике и праве, произошедшие в государстве и обществе за последние  десять лет, количество и характер существующих нарушений конституционных прав и свобод человека и гражданина актуализируют  необходимость законодательного федерального решения, объединяющего и направляющего  усилия различных субъектов в  этой сфере.

Поэтому назрела потребность  принятия федерального закона, на основе которого могли бы приниматься соответствующие  подзаконные акты по отдельным направлениям охраны основных прав и свобод граждан. В законе должны быть определены цели, задачи, принципы и правовые основы деятельности государственных органов по охране основных прав и свобод граждан, основы взаимодействия государственных органов и органов местного самоуправления в этой сфере, компетенция Российской Федерации, ее субъектов и органов местного самоуправления в сфере охраны прав и свобод, систему субъектов этой деятельности, их права и обязанности, систему мер охраны основных прав и свобод граждан и т.д. Отсутствие такого закона приводит к негативной практике субъектов Российской Федерации по принятию региональных нормативных актов в рассматриваемой сфере, что вызывает разночтения в правовом регулировании обеспечения охраны прав и свобод граждан.

Иными словами, в российском праве и законодательстве пока еще  не сформировано специальной отрасли  или комплексных отраслей, направленных на обеспечение конституционных  прав и свобод граждан. Многочисленные правовые средства, направленные на поддержку  конституционных прав и свобод находятся  в различных отраслях права и  законодательства, не взаимосвязаны  между собой, порой излишне обособлены и противоречат друг другу. Отсюда возникает  потребность в кодификации правовых средств, призванных устанавливать основы статуса человека и гражданина и средств их обеспечения, потребность в формировании специальной отрасли право прав человека и гражданина, то есть такой комплексной отрасли права, которая бы аккумулировала в своем составе весь комплекс правовых средств, направленных на установление конституционно-правового статуса личности, обеспечение соблюдения и действия основных прав и свобод человека и гражданина.

Нет сомнения в том, что  осуществление этой концепции по созданию эффективно действующего государственно-правового  механизма охраны основных прав и  свобод, в конечном счете, будет способствовать соблюдению и реализации конституционных  прав и свобод человека и гражданина в России.

3. Особенности  нормативного регулирования деятельности  милиции по охране конституционных  прав и свобод граждан российской  федерации

Современные и новые задачи, стоящие перед милицией, требуют  качественного, эффективного правового  регулирования ее организации и  деятельности. Министерство внутренних дел России, его органы внутренних дел, милиция ведут кропотливую  повседневную работу, направленную на обеспечение безопасности россиян, защиту их основных прав и свобод, сохранение целостности государства, укрепление конституционного строя, борьбы с преступностью  и коррупцией. Причем преступность постоянно трансформируется, перерождается, принимает более скрытые и  изощренные формы, проникает во все  сферы жизни и деятельности нашего общества. Все это требует четкой организации деятельности милиции, органов внутренних дел, создания юридических (правовых) условий для наиболее эффективной оперативно-служебной  и служебно-боевой деятельности всех звеньев милиции. Это возможно только при наличии соответствующего правового  обеспечения организации и деятельности милиции и органов внутренних дел в целом.

Современное правовое регулирование  организации деятельности милиции  по обеспечению основных прав и свобод граждан имеет федеральный уровень (федеральное законодательство), региональный уровень (законодательство субъектов РФ), международно-правовой уровень (международные соглашения), местный (акты органов местного самоуправления) и ведомственный уровни (ведомственное нормотворчество) правового регулирования в этой сфере.

В настоящее время в  Российской Федерации действует  около 600 федеральных законодательных  актов, нормативных указов Президента РФ, постановлений Правительства  РФ, устанавливающих основы организации  и деятельности милиции и органов  внутренних дел[15]. Большинство из них  являются базовыми законодательными актами, определяющими организационно-правовой статус милиции, органов внутренних дел и внутренних войск, отдельные  направления их деятельности. Важнейшие  из них: Закон РФ от 18 апреля 1991 г. N 1026-I "О милиции"[16], Федеральный закон от 6 февраля 1997 г. N 27-ФЗ "О внутренних войсках Министерства внутренних дел Российской Федерации"[17], Федеральный закон от 21 декабря 1994 г. N 69-ФЗ "О пожарной безопасности"[18], Федеральный закон от 10 декабря 1995 г. N 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения"[19] и др.

За 1990 - 2007 гг. фактически сформирована новая российская законодательная  база организации и деятельности милиции, которая охватывает основные направления оперативно-служебной  и служебно-боевой деятельности милиции. Так, например, приняты Федеральные  законы "Об оперативно-розыскной  деятельности"[20], "О наркотических  средствах и психотропных веществах"[21], "О государственной дактилоскопической регистрации в Российской Федерации"[22], "Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних"[23] (от 24. июня 1999 г. № 120-ФЗ).

В нормативно-правовую основу регулирования деятельности милиции  по обеспечению прав и свобод человека и гражданина включаются и международно-правовые акты, которые в соответствии с  п.4 ст.15 Конституции РФ входят в национальную правовую систему России. Так, за последние  годы существенно расширилось правовое регулирование международного сотрудничества. Заключено более 60 международных  соглашений межведомственного характера[24].

И все же основным нормативным  актом, определяющим статус милиции  является Закон РФ "О милиции", принятый десять лет назад, в 1991 г. Анализируя положения данного закона и практику его применения, надо сказать, что  к настоящему времени назрела  острая необходимость переоценки социальной роли милиции, принципов ее взаимоотношений с личностью, внесение корректив в систему целей и приоритетов милицейской деятельности, т.е. переосмысления и разработки новой концепции функционирования этой государственной структуры. Иными словами милиция нуждается в совершенствовании Федерального закона. То обстоятельство, что ныне действующий закон разрабатывался и был принят в условиях революционного перехода от одного общественного строя к другому, наложило отпечаток и на юридическое оформление статуса милиции. Она определяется как милитаризованная система органов исполнительной власти, входящих в Министерство внутренних дел России. В милиции введена воинская дисциплина, на нее распространяются действия дисциплинарных уставов и положений, милиция находится на централизованном государственном обеспечении.