Правоохранительные органы

Исполнительный характер милиции проявляется в том, что  перед ней поставлены в основном "криминальные" задачи, т.е. профессиональные задачи, связанные с борьбой с  преступностью и пресечением  административных правонарушений. В  результате этой борьбы в стране ежегодно органами внутренних дел, в том числе  и милицией привлекается к административной ответственности более 75 миллионов граждан, т.е. почти все работоспособное население, или более 70% избирателей страны. Возникает вопрос: с кем воюет государство в лице своих органов?

Исполнительный характер милиции наиболее ярко выражается в  исполнении ею таких обязанностей, как оказание помощи юридическим  лицам в защите прав и законных интересов в пределах, установленных  законом, проводить в жизнь мероприятия, вытекающие из функций, осуществляемых МВД. Представляется, что обеспечение  милицией обязанности оказывать  помощь юридическим лицам, а иначе  говоря всем ведомствам и организациям при проведении последними в жизнь возложенных на них задач и заданий отражает, на наш взгляд, слабость государственного аппарата, судебной власти, сохранение местнических тенденций, является свидетельством наличия приемов государственного управления, присущих военным режимам (например, использование сотрудников различных служб милиции в качестве так называемых "масок-шоу", т.е. в качестве инструмента грубого насилия, принуждения при смене собственника того или иного предприятия, организации, учреждения, банка и т.д.), когда главенствующее значение отводится методам принуждения. Весьма показательно, что похожие явления отмечались в организации и деятельности милиции в период проведения новой экономической политики в 1921 - 1929 гг[25]. Очевидно, что в известной мере через этот канал осуществляется государственное регулирование современной экономической политики.

Обширные изменения, внесенные  в закон о милиции в 1999 г. не внесли сколько-нибудь существенных коррективов  в государственно-правовой статус милиции. Несмотря на закрепленный в Конституции РФ принцип разделения властей, означающий создание в государстве органов законодательной, исполнительной и судебной власти, термин "исполнительный" орган в сознании российских должностных лиц все еще означает подсобный, вспомогательный орган, а не орган, исполняющий закон. Что касается милиции, то это можно проиллюстрировать на примере возложения на нее обязанностей по содействию другим государственным органам. Законом "О милиции" в п.22 ст.10 устанавливается обязанность милиции осуществлять привод в учреждения здравоохранения по их представлениям, санкционированных судом, уклоняющихся от явки по вызову лиц, страдающих заболеваниями…, в п.23 ст.10 устанавливается обязанность оказывать содействие в пределах своих полномочий должностным лицам органов государственной власти и органов местного самоуправления… в осуществлении их законной деятельности.

Постановлением Правительства  РФ от 14 августа 1992 г. № 589 "Об утверждении  Положения о вневедомственной охране при органах внутренних дел РФ"[26] на милицейские подразделения возлагаются  задачи по оказанию других "неопределенных законом" и неясных по содержанию услуг собственникам, но предусмотренных  договорами.

То есть эта модель милиции  не рассчитана на функционирование в  рамках жестких ограничений, связанных  с необходимостью соблюдения основных прав человека и гражданина, которые  правовое государство обязано налагать на свои полицейские структуры. К  настоящему времени назрела острая необходимость переоценки социальной роли милиции, принципов ее взаимоотношений  с личностью, внесения коррективов  в систему целей и приоритетов  милицейской деятельности, т.е. переосмысления и разработки новой концепции  содержания правового регулирования  организации и деятельности милиции.

Большую роль в выработке  перспективного видения развития законодательной  базы, планомерного и научного подхода  к проблеме дальнейшего развития правового обеспечения деятельности милиции сыграла состоявшаяся в  августе 1999 г. коллегия МВД России, на которой была утверждена Концепция  совершенствования правового обеспечения  организации и деятельности системы Министерства внутренних дел Российской Федерации. В ней на основе глубокого и всестороннего анализа современного состояния правовой базы организации и деятельности системы Министерства намечены цели, задачи и главные направления оптимизации милиции, органов внутренних дел и внутренних войск.

Перечень подлежащих разработке (доработке) проектов законодательных  актов, регулирующих деятельность милиции, органов внутренних дел и внутренних войск на ближайшую перспективу  достаточно широк. Среди них: проекты  федеральных законов "Об органах  внутренних дел Российской Федерации", "О государственной службе в  органах внутренних дел Российской Федерации", "О борьбе с коррупцией" и многие другие.

Однако указанные федеральные  законы до сих пор не приняты. Кроме  того, этот перечень не является исчерпывающим  и работа по совершенствованию правового  обеспечения организации и деятельности милиции, органов внутренних дел  может и должна быть продолжена. В этом направлении необходимо осуществить  следующее.

Представляется, что в  числе первоочередных мер необходимо принятие новых российских федеральных  законов в тех сферах организации  деятельности милиции, органов внутренних дел, где будет сформулирована концепция  охраны и защиты конституционных прав и свобод человека и гражданина.

С учетом организации деятельности милиции в условиях так называемых горячих точек, других государственных режимов и состояний срочно требуется законодательное урегулирование тех общественных отношений, связанных прямо или косвенно с организацией деятельности милиции, органов внутренних дел, которые до сих пор не урегулированы или урегулированы недостаточно. Речь идет о законодательном регулировании чрезвычайного и военного положений, постконституционного периода и особенно временных переходных периодов, об организации государственной власти с институтами президента, парламента, правительства, губернатора, о внутрифедеральных границах, об административно-территориальном устройстве, о конституционных основах собственности и бюджетно-налоговой системы, об охране и защите прав и свобод человека и гражданина и др. [27]

Необходимо привести в  соответствие с Конституцией РФ и  общепризнанными нормами международного права законодательные акты, касающиеся организации и деятельности милиции, органов внутренних дел и затрагивающие основные права и свободы человека и гражданина. К примеру, судьи Конституционного Суда РФ Т.Г. Морщакова и А.Л. Кононов в своих мнениях по результатам рассмотрения жалобы гражданки И.Г. Черновой доказали, что в ныне действующем законе об оперативно-розыскной деятельности недостаточно четко определены допустимые процедуры и условия оперативно-розыскных мероприятий, ограничивающих неприкосновенность частной жизни граждан. К сожалению, в законе об оперативно-розыскной деятельности не установлено каких-либо ограничений для видов и объема собираемой информации о частной жизни граждан.

В то же время требуется  повышение качества содержания законодательных  актов об организации деятельности милиции, органов внутренних дел. Это  связано с наличием в действующих  актах большого количества отсылочных норм, низким уровнем юридической  техники, неудовлетворительным ресурсным  обеспечением принятых законов.

Для повышения результативности работы необходимо постоянное обучение сотрудников милиции, органов и  подразделений внутренних дел знанию современной законодательной основы организации и деятельности милиции, органов внутренних дел. К примеру, большинство руководителей служб милиции, органов и подразделений внутренних дел имеют высшее образование, полученное при тоталитарном социализме, когда в юридических вузах страны изучали не конституционное, а государственное право и советское строительство, в теории и практике процветал догматизм, а законодательная основа организации и деятельности милиции, органов внутренних дел вообще отсутствовала в стране.

Надо сказать, что правовое обеспечение организации деятельности милиции, органов внутренних дел  как задачу, стоящую перед МВД  России, не удастся решить, если не развивать  активность и инициативу российских граждан и самих сотрудников  милиции, органов внутренних дел, не повысить их чувство гражданственности  и государственности, как необходимых  для жизни общества институтов.

Федеральные законодательные  акты об организации деятельности милиции, органов внутренних дел могут  быть развернуты и реализованы с  помощью законодательства субъектов  Российской Федерации.

Основными направлениями  нормотворческой деятельности органов  законодательной власти субъектов  РФ в сфере организации и деятельности милиции являются:

принятие законов, иных нормативно-правовых актов, устанавливающих административную ответственность за те или иные правонарушения (в том числе и находящиеся  в сфере юрисдикции милиции);

принятие законов и  иных нормативно-правовых актов, направленных на усиление борьбы с преступностью (дополнительные меры по предупреждению и пресечению преступных проявлений);

принятие законов, иных нормативно-правовых актов, устанавливающих организационно-правовые основы деятельности милиции;

принятие законов, иных нормативно-правовых актов, регламентирующих социальную защищенность сотрудников милиции. [28]

В настоящее время законодательными органами субъектов Российской Федерации  принят ряд нормативно-правовых актов, направленных на дополнительную защиту основных прав и свобод человека и  гражданина; защиту национальных меньшинств; обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности; обеспечение  экономической безопасности; развитие статуса милиции и социальной защищенности сотрудников милиции  и органов внутренних дел.

Организацию и деятельность милиции по охране и защите основных прав граждан обеспечивают и акты муниципальных органов (органов  местного управления и самоуправления). В своей совокупности эти акты образуют местный уровень нормативно-правового  регулирования в сфере обеспечения  основных прав и свобод человека и  гражданина, деятельности милиции. К  ним относятся: уставы муниципальных  образований (районов, городов, районов  в городе, поселков, сел и иных административно-территориальных образований), акты представительных и исполнительных органов местного самоуправления, а  также их должностных лиц, акты глав муниципальных образований и  другие акты этого уровня, касающиеся обеспечения основных прав и свобод граждан.

Существенной особенностью организации деятельности органов  внутренних дел по обеспечению прав и свобод граждан является наличие  ведомственного нормотворчества.

Милиция как служба органов  внутренних дел является одним из субъектов нормотворчества, под  которым принято понимать специальную  мыслительную и практическую деятельность, направленную на создание и изменение  или отмену правовых норм, путем  принятия нормативных правовых актов. Эта их деятельность носит подзаконный, ведомственный характер и служит конкретизации, детализации и организационному обеспечению действия законов, регулирующих организацию и функционирование органов внутренних дел.

В настоящее время имеется  около 3,5 тысяч действующих ведомственных  нормативных правовых актов, которые  изданы подчас по одному и тому же предмету, порой противоречат друг другу, имеют  многочисленные изменения и дополнения и т.д. [29]

Подзаконные правовые акты, в том числе, естественно, ведомственные  выполняют (или должны выполнять) функцию  достаточно эффективного механизма  обеспечения действия закона, то есть относятся к правовым средствам (гарантиям) реализации права. Считается, что одним из признаков качества закона является его прямое действие, но на практике и законы прямого  действия, в том числе Конституция  РФ, в силу комплекса причин (экономических, духовно-культурных, организационных  и др.), имеющих сильнодействующей  характер, могут бездействовать или  действовать не эффективно.

Можно выделить две разновидности  нормотворческой деятельности рассматриваемых  субъектов - компетенционную и делегированную и соответственно виды нормативно-правовых актов. Компетенционное нормотворчество имеет своими адресатами преимущественно саму милицию и ее сотрудников, т.е. регулирует, главным образом, организационные, управленческие отношения. Делегированное нормотворчество касается в значительной мере и степени отношений милиции и ее сотрудников с физическими и юридическими лицами. Последнее также имеет большое распространение. Имеется в виду предоставление права организовывать разработку самостоятельно или совместно с федеральными органами исполнительной власти обязательных для адресатов нормативных актов по безопасности дорожного движения.

Нормотворческая компетенция  милиции, как и МВД России в  целом, непосредственно определяется рядом нормативных актов, устанавливающих  компетенцию всех других органов  системы МВД России. [30]

Службы милиции, входящие в систему МВД России, готовят (принимают) следующие виды нормативных  правовых актов: приказы, инструкции и  указания (последний - совместно с руководителями других правоохранительных органов), а также такие виды систематизированных или комплексных нормативных правовых актов, как правила, положения, уставы и наставления. Затем по сложившейся традиции нормативные правовые акты объявляются или утверждаются соответствующими приказами Министра внутренних дел, который является руководителем милиции. Однако такая практика вызывает сомнения в своей правильности. Подписываются нормативные правовые акты только Министром внутренних дел Российской Федерации или лицом, исполняющим его обязанности. Сказанное, разумеется, относится и к руководителям соответствующего ранга в органах внутренних дел субъектов Российской Федерации, которые являются руководителями соответствующих служб милиции.