Пути совершенствования обеспечения административно-правового режима пребывания в Приморском крае иностранных граждан

Среди исследователей также нет единого мнения относительно юридического содержания данных понятий. Как отмечается в юридической литературе, несмотря на то, что термин «иностранец» широко употребляется в научных изданиях и учебной литературе, его реальный юридический смысл однозначно до сих пор не определен, и он используется в различных значениях. В широком значении, иностранцы – это все те лица, которые не являются гражданами государства пребывания, а в узком – лица, находящиеся на территории страны, но имеющие гражданство другого государства. Основная проблема заключается в том, можно ли объединить понятием «иностранец» такие категории как «иностранный гражданин» и «лицо без гражданства». Одни авторы придерживаются мнения, что такое объединение возможно. Например, Галенская Л.Н. дает следующее определение: «иностранец – лицо, которое не является гражданином данного государства и состоит в гражданстве другого государства или же не имеет гражданства ни одного государства. Иностранный гражданин – лицо, которое не является гражданином данного государства и состоит в гражданстве другого государства». Таким образом, понятие «иностранец» определяется как общее и для «иностранного гражданина», и для «лица без гражданства». Другие авторы указывают на то, что « когда мы характеризуем общее в правовом статусе иностранных граждан и лиц без гражданства, то используем обобщающий термин «иностранцы». Когда же раскрываем особенности, то говорим соответственно об «иностранных гражданах» или « лицах без гражданства» [35, с. 53].

Приверженцы третьего подхода, напротив, высказывают мнение о недопустимости объединения данных понятий. Их позиция наиболее приемлема для раскрытия содержания такого понятия как «иностранец». Общим в их мнении является то, что в отличие от иностранного гражданина, который, находясь за пределами государства своей гражданской принадлежности, не утрачивает с ним правовой связи и пользуется его покровительством, лицо без гражданства находится только под юрисдикцией страны пребывания и не может рассчитывать на покровительство другого государства. Так, Степанов А.В. полагает «по целому ряду существенных моментов с расширительным толкованием понятия «иностранец» вряд ли можно согласиться. Это обусловлено тем, что иностранный гражданин не утрачивает правовой связи с государством, гражданином которого он является, и обладает в полном объеме статусом гражданина, определенным собственным государством. В тоже время иностранный гражданин имеет и статус, установленный государством пребывания…. Анализ юридической литературы позволяет сделать вывод о том, что в основе рассматриваемой проблемы лежит различный подход к законодательному определению правового статуса иностранных граждан в разные периоды развития российского государства    [73, с. 101].

В действовавшем законодательстве России конца 19 века иностранцами признавались преимущественно все категории подданных других государств, не вступивших в установленном порядке в русское подданство. После Октября 1917 года иностранцами, по законодательству РСФСР, считались лица, не являющиеся гражданами РСФСР, проживающие на ее территории временно или постоянно и обладающие правами гражданства какого-либо иностранного государства. Как видно из приведенных примеров, понятие «иностранец» включало в себя понятие «иностранных граждан», при этом можно предположить, что «лицо без гражданства» иностранцем не признавалось. С принятием Конституции СССР 1977 года и Конституции РСФСР 1978 года были юридически закреплены понятия «иностранный гражданин» и «лицо без гражданства», хотя в статьях о праве на убежище продолжал употребляться термин «иностранцы». Как отмечается в научной литературе, использование обобщающего термина «иностранец» для краткого обозначения иностранных граждан и лиц без гражданства в конкретном частном случае явилось результатом технико-юридической погрешности, допущенной законодателем при создании текста конституций. В дальнейшем это привело к неверному широкому толкованию данного термина некоторыми исследователями            [64, с. 17].

В настоящее время понятие «иностранец» имеет юридическое значение лишь для международного правового регулирования, где продолжает применяться в ряде международных документов. В современном законодательстве России такая погрешность устранена, в связи с чем, термин «иностранец» имеет исключительно теоретическое значение и может применяться лишь в научной и учебной литературе, в целях обобщения понятий «иностранный гражданин» и «лицо без гражданства». С учетом изложенного представляется возможным поддержать мнение Степанова А.В., который считает, что термин «иностранцы» использовался только для одной цели – краткого обозначения иностранных граждан и лиц без гражданства в конкретном случае, касающегося обеих этих категорий. Во всех иных случаях такое использование термина «иностранец» неоправданно и нецелесообразно. Это будет создавать только дополнительные трудности для людей и органов, которые обеспечивают их правовой статус. Учитывая, что современное российское законодательство четко разделяет лиц, не являющихся гражданами Российской Федерации, на «иностранных граждан» и «лиц без гражданства», представляется необходимым раскрыть юридическое содержание именно этих понятий [73, с. 102].

Понятие иностранного гражданина и лица без гражданства определено двумя законодательными актами Российской Федерации. При этом подход к его формулированию практически идентичен.

Согласно законодательного определения, иностранным гражданином признается физическое лицо, не являющееся гражданином Российской Федерации и имеющее доказательства наличия гражданства (подданства) иностранного государства. Используя данное определение, можно выделить три основных признака иностранного гражданина:

– Это обязательно физическое лицо.

– Данное физическое лицо не имеет гражданства Российской Федерации.

– У него имеется доказательство принадлежности к гражданству или подданству иностранного государства [73, с. 103].

Лицо без гражданства определяется как физическое лицо, не являющееся гражданином Российской Федерации и не имеющее доказательств наличия гражданства (подданства) иностранного государства. Как уже отмечалось выше, при ряде совпадающих черт с иностранным гражданином, лицо без гражданства имеет важную особенность – оно не имеет правовой связи с каким- либо иным государством, кроме того, в котором пребывает, что ставит его в неравное юридическое положение с иностранным гражданином, имеющим возможность рассчитывать на защиту государства, гражданином которого он является.. Высказанное суждение стало практически аксиомой, лежащей в основе разграничения таких юридических понятий, как «иностранный гражданин» и «лицо без гражданства», что имеет существенное значение при определении их конституционно – правового статуса. Однако вряд ли данную аксиому можно признать в качестве таковой при определении административно-правового статуса вышеуказанных категорий лиц, находящихся на территории Российской Федерации. Во-первых, нормы международного права гарантируют обеспечение прав и свобод каждому, находящемуся под юрисдикцией государства, входящего в Совет Европы. При этом предоставление таких прав не ставится в зависимость от наличия или отсутствия гражданской принадлежности к какому – либо государству. Во – вторых, российское законодательство, определяя правовой статус этих категорий лиц, в большинстве случаев объединяет их одним понятием – «иностранный гражданин». Так, например, в части 2 статьи 2 Федерального закона «О правовом положении иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации» [19] прямо указывается: «В целях настоящего Федерального закона понятие «иностранный гражданин» включает в себя понятие «лицо без гражданства», за исключением случаев, когда Федеральным законом для лиц без гражданства устанавливаются специальные правила, отличающиеся от правил, установленных для иностранных граждан».

Несмотря на то, что Законом предусмотрена возможность установления специальных правил для «лиц без гражданства», в действующем законодательстве они немногочисленны, и существенного влияния на различия в административно – правовом статусе «иностранных граждан» и «лиц без гражданства» не оказывают.

Сделанные выводы позволяют рассмотреть особенности их административно-правового статуса в единстве. В связи с чем представляется интересным мнение Д.Н. Бахраха, который считает «Правовое положение иностранцев и правовое положение апатридов различается очень незначительно, при первом приближении к исследованию данного вопроса существующими различиями можно пренебречь и рассматривать иностранных граждан и лиц без гражданства как единую родовую общность: это – лица, не являющиеся гражданами Российской Федерации». Таким образом, прежде всего отсутствие гражданства Российской Федерации, а не наличие или отсутствие связи с каким-либо другим государством, определяют объем административно – правового статуса лиц, не являющихся гражданами России, на ее территории [44, с. 348].

Традиционно анализ административно-правового статуса «иностранных граждан» и «лиц без гражданств» в юридической науке принято начинать с уточнения таких понятий как «правовой статус» и «правовое положение». Важность раскрытия содержания данных понятий заключается в том, что именно их юридическая сущность позволяет выявить особенности правового статуса вышеуказанной категории лиц.

Как отмечается в научной литературе, при рассмотрении вопроса о содержании административно-правового статуса иностранных граждан в России, представляется важным установить терминологическую определенность в использовании понятий «правовой статус» и «правовое положение», в связи с тем, что в юридической науке еще не достигнуто единого понимания данных терминов.

Анализ научных работ, посвященных проблемам, связанным с определением и соотношением таких понятий как «правовой статус» и «правовое положение», позволяет сделать вывод о неоднозначности во взглядах отдельных исследователей. В юридической литературе выделяются сторонники двух основных взглядов. Первые предлагают различать «правовой статус» и «правовое положение личности». Другие, и их большинство, высказывают мнение о том, что термины «правовой статус» и «правовое положение» тождественны и проводить различие между ними не следует [44, с. 349].

Наиболее приемлемо мнение ученых о тождественности понятий «правовой статус» и «правовое положение». Во-первых, слово «статус» происходит от латинского «status», то есть «состояние, положение кого-либо или чего-либо». Во-вторых, и в российском законодательстве, и в законодательстве СССР термины «правовой статус» и «правовое положение» употребляются как синонимы [44, с. 349].

Анализу структуры правового статуса иностранных граждан и лиц без гражданства, в том числе и административно-правового, посвящены работы многих ученых, при этом до настоящего времени среди исследователей не достигнуто единого мнения по данному вопросу. Некоторые авторы считают, что в структуре правового статуса личности, как сложном правовом явлении, необходимо объединять не только соответствующие права и обязанности, но и ряд иных элементов, таких как гражданство, правоспособность, принципы, законные интересы, гарантии и некоторые другие. Не выражая сомнения относительно важности выделенных элементов для определения объема рассматриваемого статуса среди различных категорий лиц, необходимо все же отметить, что фундаментом правового статуса являются, прежде всего, основные права и обязанности. Именно они – «сердцевина, центр правовой сферы, и здесь лежит ключ к решению основных юридических проблем». Это вызвано тем, что различия в правовом статусе граждан определенного государства и лиц, ими не являющихся, прежде всего выражаются в объеме предоставленных им прав и возложенных обязанностей. При этом, например, система гарантий обеспечения предоставленных прав может оставаться единой как для одних, так и для других. На основании изложенного, представляется целесообразным включить в структуру административно-правового статуса в качестве элементов только такие правовые категории, как права и обязанности. Так как иные категории, хотя и оказывают важное влияние на объем и содержание правового статуса личности, однако его элементами не являются, а служат лишь основаниями и условиями, при наличии которых, такие права и обязанности возникают и реализуются. В связи с чем, нами поддерживается мнение Герасименко Ю.В., который, проводя анализ конституционно-правового статуса иностранных граждан и лиц без гражданства, высказал суждение о том, что «содержание конституционно-правового статуса иностранных граждан и лиц без гражданства в структурном плане должно определяться, прежде всего, основными правами и обязанностями. Подобный подход дает возможность предельно четко установить содержание конституционно-правового статуса, его функциональную направленность и не допустить «размывания» границ рассматриваемого понятия» [46, с. 19].

Одним из наиболее важных факторов, влияющих на объем правового статуса личности, является гражданство. Именно такое правовое состояние характеризует степень устойчивости связи лица с государством и, как следствие, возникновение между ними взаимных прав и обязанностей. Как правило, эта категория исследуется специалистами конституционного права, однако с учетом ее значимости для определения административно-правового статуса иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации, представляется необходимым провести ее анализ [46, с. 21].

В юридической литературе гражданство обычно рассматривается в единстве его трех сторон: гражданство как субъективное право; гражданство как особое правоотношение; гражданство как правовой институт.

Как субъективное право, гражданство представляет собой юридическую предпосылку для наделения лица в полном объеме всеми правами и обязанностями, предусмотренными Конституцией Российской Федерации. При этом в российском законодательстве, регулирующем отношения, связанные с гражданством, указывается лишь на простую их совокупность, что не учитывает объема их административно-правового статуса.

Как российские, так и иностранные граждане, находящиеся на территории российской федерации на законных основаниях, имеют определенную совокупность прав и обязанностей, обусловленную объемом их административно-правового статуса. При этом объем их правового статуса, с принятием в 2002 – 2003 году ряда Федеральных законов, значительно увеличился, что приблизило их правовой статус к статусу российских граждан.

Так, Федеральный закон от 25 июля 2002 года «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» продекларировал ряд положений, оказывающих влияние на правовой статус иностранных граждан. При этом иностранным гражданам, постоянно проживающим на территории страны, предоставлены права, наиболее приближающие их правовой статус к статусу граждан России и, прежде всего, в сфере государственного управления. Среди них выделяются следующие правовые возможности – свободно осуществлять трудовую деятельность без разрешения на работу (ст. 13); по своему усмотрению менять место жительства и свободно передвигаться в личных или деловых целях в пределах Российской Федерации (ст.11); в случаях и порядке, предусмотренных федеральным законом, избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, а также участвовать в местном референдуме (ст. 12) и т.д. [19].

Кроме того, согласно Федеральному закону «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» от 10 января 2003 года, иностранные граждане, получившие вид на жительство в Российской Федерации, осуществляют въезд в Российскую Федерацию и выезд из Российской Федерации на основании действительных документов, удостоверяющих их личность, признаваемых Российской Федерацией в этом качестве, и вида на жительство (ст. 24). Таким образом, в определенных случаях, иностранному гражданину, как и гражданину Российской Федерации не требуется дополнительных документов для возвращения в нашу страну [22].