Пути совершенствования обеспечения административно-правового режима пребывания в Приморском крае иностранных граждан

– предоставляемые по усмотрению субъекта исполнительной власти (например, право на свободу передвижения, когда это связано с проездом или нахождением на территории с регламентированным посещением для иностранных граждан) [39, с. 4].

В общей теории права и государства и теории административного права выделяются и иные основания классификации основных прав и свобод. Среди них особого внимания заслуживает классификация основных прав, свобод и обязанностей по социальному назначению. Так как именно эта группа прав и обязанностей позволяет выявить основные особенности в административно – правовом статусе лиц, не являющихся гражданами Российской Федерации. Нами поддерживается мнение авторов относительно того, что, учитывая современные правовые реалии, наиболее целесообразна классификация основных прав и обязанностей иностранных граждан и лиц без гражданства по их социальному назначению; т.е. выбор в качестве квалификационного признака содержания прав и обязанностей. По этому основанию права и обязанности иностранных граждан можно разделить на личные (гражданские), политические и социально – экономические [39, с. 4].

Личные права, свободы и обязанности иностранного гражданина составляют достаточно широкий перечень. Среди них право на жизнь, право на личное достоинство, право на свободу и личную неприкосновенность, на неприкосновенность частной жизни и т.д. Включая в себя основные права и свободы человека и гражданина, они интересны с точки зрения конституционного либо международного права. Однако при определении административно – правового статуса они уже не играют такой роли, так как их перечень включает в себя те права, которые принадлежат человеку от рождения и признаются любым государством – участником международных соглашений, посвященных правам человека и гражданина. Таким образом, предоставление таких прав, свобод и обязанностей является, как правило, обязательным и преимущественно, не зависит от наличия гражданства [39, с. 5].

Политические права и свободы, по сравнению с личными, во многом связаны с наличием гражданства Российской Федерации, хотя в отдельных случаях они могут предоставляться и иностранным гражданам. Так в юридической литературе высказывается мнение, что лицам, не являющимся гражданами Российской Федерации, на территории нашей страны предоставляется лишь ограниченный перечень политических прав. Среди них только те, которые не позволяют им вмешиваться во внутренние дела государства [53, с. 44].

Таким образом, иностранные граждане ограничиваются только в правах, связанных с участием в политической жизни страны. Например, участие в деятельности политических партий, замещение государственных должностей, в том числе должностей государственной службы, участие в выборах и референдуме и т.д. Представляется, что другими политическими правами они в праве пользоваться наравне с гражданами России. Так, например, согласно части 1 статьи 30 Конституции [1]., каждый имеет право на объединение, включая право создавать профессиональные союзы для защиты своих интересов. Свобода деятельности общественных объединений гарантируется. Представляется, что таким правом могут пользоваться как российские, так и иностранные граждане, что находит свое подтверждение в статье 19 Федерального закона от 19 мая 1995 г. «Об общественных объединениях», согласно которой, «иностранные граждане и лица без гражданства наравне с гражданами Российской Федерации могут быть учредителями, членами и участниками общественных объединений, за исключением случаев, установленных федеральными законами или международными договорами Российской Федерации» [53, с. 45]. Это право является одним из наиболее значимых для иностранных граждан, позволяющее им активно участвовать в общественной жизни, реализовывать свои интересы, защищать свои права и свободы. При чем особое значение реализация данного права имеет для иностранных граждан, имеющих желание поддерживать длительные связи с Российской Федерацией, так как участие в общественной жизни позволяет им ближе познакомиться с традициями и культурой нашей страны, а самое главное, стать более открытыми для общения и более контролируемыми государством. В связи с чем хочется поддержать мнение Гельбрас В.Г., который, изучая особенности пребывания в России граждан КНР, указывает: «китайские землячества – явление, от которого Россия уже избавиться не в состоянии». Для обозначения китайских сообществ на территории страны не подходят понятия ни диаспоры, ни общины, а только землячества. Объясняется это тем, что землячество – это особый тип этнической самоорганизации, сочетающий этническое обособление от принимающего общества с воздействием на него, с завоеванием и расширением своих социально – экономических позиций на новом месте жительства. Можно констатировать, что формирование китайских землячеств в России происходит в двух основных формах – стихийной, как в Москве, и управляемой, как в Уссурийске, и что управляемая, но никак не стихийная, соответствует интересам России»           [53, с. 46].

Российская Федерация должна способствовать развитию общественных объединений, создаваемых иностранными гражданами или с их участием, а так же стремиться обеспечить их взаимодействие с органами государственной власти и местного самоуправления. Этому способствовало бы заключение международных соглашений между Российской Федерацией и граничащими с ней государствами, граждане которых наиболее часто посещают Россию с целью осуществления образовательной, предпринимательской, трудовой и иной законной деятельности, о создании на территории регионов соответствующих иностранных общественных организаций, призванных оказывать им юридическую, социальную, культурную и иную, не запрещенную законом помощь; обеспечивать защиту их прав и законных интересов в органах государственной власти России. Особенно это важно для приграничных районов, несущих на себе основную нагрузку по приему иностранцев            [80, с. 21].

Так, например, в Дальневосточном федеральном округе из всех иностранцев, въехавших на его территорию, 58,4 % составляют граждане Китая. В тоже время, Представительство Китайской Народной Республики имеется только в г. Хабаровске, что, с одной стороны, затрудняет работу органов внутренних дел, с данной категорией иностранцев в других субъектах РФ, входящих в указанный округ, а с другой, затрудняет реализацию права на защиту своих законных интересов самими иностранцами, которые вынуждены искать поддержку в своих «землячествах», часто не имеющих государственной регистрации и практически ему не подконтрольных.

Следующую, наиболее важную группу прав, свобод и обязанностей иностранных граждан составляют социально – экономические права и свободы. Их важность заключается в том, что особенности их реализации во многом зависят от наличия гражданства Российской Федерации. Эти права и вытекающие из них обязанности призваны обеспечить физические, духовные, материальные и другие социально – значимые потребности личности. (Например, отдых, социальное обеспечение, осуществление трудовой, предпринимательской, образовательной и иной не запрещенной законом деятельности и др.). Поэтому, как справедливо отмечается в юридической литературе, давая общую характеристику социально – экономических прав и обязанностей, следует отметить, что они адресованы каждому человеку, находящемуся на территории Российской Федерации. Однако форма реализации ряда этих прав и обязанностей напрямую зависит от наличия или отсутствия у лица российского гражданства.

Социально-экономические права и обязанности лиц, не являющихся гражданами Российской Федерации, охватывают широкий круг общественных отношений. Среди них – свобода экономической деятельности, право частной собственности, право свободно распоряжаться своими способностями к труду, выбирать род деятельности и профессию, право на безопасный труд и т.д.      [80, с. 22].

Не умаляя важности других прав иностранных граждан в социально экономической сфере, особое внимание необходимо обратить на реализацию комплекса прав, связанных с осуществлением иностранцами трудовой деятельности. Это связано с увеличивающимся интересом иностранных граждан к российскому рынку труда, с одной стороны, и интересом российских работодателей к иностранной рабочей силе, с другой, что в свою очередь оказывает непосредственное влияние на состояние обеспечения в России режима пребывания иностранных граждан. Так, например, в Дальневосточном федеральном округе в 2003 году количество разрешений на право привлечения иностранной рабочей силы, выданных работодателям, заказчикам работ (услуг), по сравнению с аналогичным периодом 2002 года, увеличилось на 70,7%. Кроме того, на 24,2% увеличилось количество разрешений на право трудовой деятельности, выданных иностранным гражданам.

Регулируя отношения с иностранными гражданами, государство не только устанавливает правоспособность, определяет их права и обязанности, но и обеспечивает реализацию и защиту их правового статуса с помощью гарантий, которые объединяют условия и средства, необходимые для осуществления процесса формирования юридического и фактического положения лица.

Будучи закрепленными в законах и подзаконных актах, гарантии содержат условия, необходимые для реализации лицами, не являющимися гражданами Российской Федерации принадлежащих им личных, имущественных, семейных и иных прав, а также средства их защиты. Юридическим гарантиям посвящены работы многих авторов, которыми предлагаются различные подходы к их классификации. Например, гарантии классифицируют с учетом правового статуса личности на универсальные, всеобщие, специальные и индивидуальные; по способам защиты выделяют гарантии конституционно-правовые, административно-правовые, гражданско-правовые и процессуальные; по действию в пространстве на внутригосударственные и международные и т.д. Не вступая в спор о приоритетности той или иной классификации юридических гарантий наиболее интересным, с точки зрения оказываемого влияния на административно-правовой статус иностранных граждан, представляется их деление на гарантии реализации и защиты. Как отмечается в юридической литературе, «в основном выделяют гарантии реализации и защиты. Это связано с тем, что данная классификация наиболее приемлема для целей научного исследования и имеет большую практическую направленность» [80, с. 24].

Ценность данной классификации определяется тем, что в ней отражены наиболее важные элементы, которые, с одной стороны, создают условия для реализации прав и обязанностей иностранных граждан, а с другой – обеспечивают их защиту. Уже из названия видно, что гарантии реализации направлены на создание для иностранных граждан оптимальных условий реализации своих прав и обязанностей. К ним относятся правовые средства, при помощи которых определяются (конкретизируются) границы, пределы прав и обязанностей иностранных граждан; юридические факты, с которыми связывается их реализация; меры стимулирования реализации и некоторые другие. В тоже время, в число гарантий защиты входят меры правовой защиты; процессуальные формы охраны прав и обязанностей; меры профилактики и предупреждения правонарушений и некоторые другие.

В настоящее время в юридической литературе стала подниматься проблема, связанная с обеспечением права иностранных граждан на обращение в государственные органы, органы местного самоуправления и общественные организации, как гарантии их защиты. Отмечается, что, хотя Российская Конституция и не содержит прямого запрета на обращение иностранцев в указанные органы, однако, он вытекает из формулировки статьи, предоставляющей право на обращение, но только гражданам России. Этим устанавливается невозможность иностранным гражданам иметь указанное право данное положение лишено уважения к иностранцам и логики. В связи с чем предлагается изменить формулировку статьи 33 Конституции Российской Федерации и внести дополнения в Федеральный закон «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации в части предоставления иностранным гражданам права на коллективные и индивидуальные обращения в государственные и иные органы, в том числе в суд [1, 19].

Разделяя эту точку зрения в целом, хотелось бы высказать мнение о том, что предложенных мер не достаточно для решения поставленной выше проблемы. Эти меры лишь закрепляют юридическую возможность обращения иностранных граждан в государственные и общественные органы за защитой прав, возникающих вследствие совершения ими позитивных действий. Вместе с тем, они практически не охватывают случаи, когда лица, не являющиеся гражданами Российской Федерации, вынуждены обращаться за защитой своих прав при вступлении в административно-юрисдикционные отношения. В частности, при применении к ним депортации либо административного выдворения за пределы Российской Федерации, так как существующий порядок подачи специальной жалобы на применение данных мер административного принуждения не позволяет в полной мере реализовать право иностранного гражданина на защиту. В правоприменительной практике уже возникают случаи, когда иностранный гражданин высылается за пределы страны еще до того, как по его жалобе будет принято судебное решение, что в условиях правового государства недопустимо [76, с. 67].

Так, например, 5.06.03 года городским судом города Лесозаводска Приморского края в отношении тринадцати граждан КНР было принято решение об их административном выдворении за пределы Российской Федерации, с взысканием административного штрафа в размере одной тысячи рублей. В адрес ПВУ МВД РФ были направлены представления о недопущении их въезда в Российскую Федерацию, а соответствующая информация внесена в базу «Клиент». 3.07.03 года решение городского суда было опротестовано в Краевом суде, в результате чего прежнее решение суда было отменено и дело направлено на новое рассмотрение. 31.07.03 года в результате нового рассмотрения дела суд ограничился лишь наложением на выдворенных граждан КНР административного штрафа, сами же иностранцы в это время уже были выдворены за пределы страны, вследствие чего, были грубо нарушены их права и законные интересы.

В связи с чем существует острая необходимость в четком, законодательном определении порядка обжалования административного выдворения и депортации. При этом порядок обжалования депортации, должен быть аналогичным порядку обжалования административного выдворения, что вызвано схожестью данных мер административного принуждения.

В этих целях статьи 31 и 34 Федерального закона «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» [19] необходимо дополнить частями десятой и шестой соответственно, с указанием на то, что решения (постановления) о депортации или административном выдворении за пределы Российской Федерации иностранных граждан или лиц без гражданства могут быть обжалованы иностранным гражданином или лицом без гражданства в порядке, определяемом главой 30 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях. Вступление в законную силу и исполнение решений (постановлений) о депортации или административном выдворении за пределы Российской Федерации иностранных граждан или лиц без гражданства осуществляется в порядке, установленном для вступления в законную силу и исполнения постановлений по делам об административных правонарушениях, в соответствии с главой 31 и статьей 32.10 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях [3].

Кроме того, в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях необходимо внести соответствующие дополнения, касающиеся уменьшения срока рассмотрения жалоб, поданных иностранными гражданами, подвергающимися административному выдворению или депортации. В связи с чем часть 3 статьи 30.5 КоАП РФ необходимо изложить в следующей редакции: «Жалоба на постановление о назначении административного наказания подлежит рассмотрению в течение суток с момента подачи жалобы, если лицо, привлеченное к административной ответственности, отбывает административный арест или содержится в специальном учреждении с целью административного выдворения либо депортации» [3].

Внесение в нормативные правовые акты таких изменений, позволило бы повысить эффективность применения указанных выше мер принуждения и обеспечить право иностранных граждан на подачу жалобы.

Проведенный анализ административно-правового статуса иностранных граждан позволяет сделать ряд выводов:

1. Именно отсутствие гражданства  Российской Федерации, а не наличие  или отсутствие связи с каким- либо другим государством, определяют  объем административно – правового статуса лиц, не являющихся гражданами России, на ее территории.

2. Наиболее приемлемо мнение  ученых о тождественности понятий «правовой статус» и «правовое положение». Во-первых, слово «статус» происходит от латинского «status», то есть «состояние, положение кого-либо или чего-либо». Во-вторых, и в российском законодательстве, и в законодательстве СССР термины «правовой статус» и «правовое положение» употребляются как синонимы.