Пути совершенствования обеспечения административно-правового режима пребывания в Приморском крае иностранных граждан

Перечисленные права и вытекающие из них обязанности указывают на наличие правовой связи иностранного гражданина с Российской Федерацией, которая является одним из признаков гражданства. Однако объем таких прав и обязанностей не является полным, что не позволяет уровнять правовую связь иностранного и российского гражданина с Российской Федерацией. В связи с чем нами поддерживается мнение Васильевой Т.А., которая определяет гражданство как «особый статус», который предполагает юридическое признание государственной принадлежности лица внутри страны и за рубежом и наделение его в полном объеме комплексом прав и обязанностей, предусмотренных в законодательстве этого государства [46, с. 29].

Представляется, что при характеристике правовой связи иностранных и российских граждан более точным для отграничения их статуса, было бы указание именно на полноту прав и обязанностей, а не простую их совокупность.

Являясь предпосылкой для наделения лица всем комплексом прав, свобод и обязанностей, гражданство выступает и особым правоотношением. Главной особенностью этого правового отношения является непрерывно осуществляемая правовая связь между лицом и государством, которая выражается в наличии у них взаимных прав и обязанностей. Характеризуя непрерывность правовой связи лица с государством, многие исследователи употребляют термин – устойчивая правовая связь. Указанный термин, хотя и закреплен законодательно, но, с учетом социально-экономических и политических изменений, произошедших в России в последние тринадцать лет, не может в полной мере отразить сущности этого правового явления. Как представляется, для характеристики состояния непрерывности правовой связи лица с государством предпочтительнее употреблять термин «постоянная правовая связь» [50, с. 45].

Анализ российского законодательства, регулирующего общественные отношения, связанные с порядком пребывания иностранных граждан, показывает, что нередко правовые связи иностранных граждан с Российской Федерацией достаточно устойчивы. Открытость российского государства для внешнего мира в 90-е годы создала возможность свободного выезда и возвращения российских граждан в Российскую Федерацию и облегчила порядок посещения страны иностранцами. Российские граждане, преследуя различные интересы, нередко надолго покидают нашу страну. В тоже время, многие иностранные граждане, напротив, пытаются осесть на ее территории, при этом, далеко не всегда приобретая гражданство.

В соответствии со ст. 8 Федерального закона «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации», постоянно проживающие на территории страны иностранные граждане и лица без гражданства, хотя и ограничены 5 летним сроком действия вида на жительство, но, с учетом отсутствия предельного количества раз его продления, по сути дела, могут находиться в стране в течение всей жизни. Кроме того, как и российские граждане, пребывающие постоянно в Российской Федерации иностранцы в праве покидать ее территорию, при этом, не теряя с ней правовой связи. Так, согласно ст. 9 указанного выше закона, одним из оснований аннулирования ранее выданного иностранному гражданину вида на жительство является нахождение иностранного гражданина за пределами Российской Федерации более 6 месяцев. Следовательно, в случае его отсутствия в РФ до полугода его правовой статус не меняется. Таким образом, можно сделать вывод, что, в соответствии с действующим законодательством, иностранный гражданин в определенных случаях способен сохранить устойчивую правовую связь с Российской Федерацией при этом, не являясь ее гражданином [19].

В связи с чем допустим вывод о том, что признак устойчивости недостаточен для отграничения правового статуса иностранного гражданина от статуса гражданина Российской Федерации.

С учетом изложенного, представляется возможным поддержать мнение Синкевич А.И. относительно определения устойчивости правовой связи лица и государства, которая отмечает: «устойчивая связь лица и государства означает, что гражданство существует постоянно, оно не подвержено автоматическому воздействию различных внешних факторов, а обязательно предполагает шаги каждой из сторон – лица и государства – для его приобретения или изменения. Кроме того, выдвинутый тезис находит свою поддержку и в толковом словаре русского языка, где под гражданином понимается лицо, принадлежащее к постоянному населению данного государства, пользующееся его защитой и наделенное совокупностью политических и иных прав и обязанностей           [72, с. 156].

Третьей, не менее важной стороной гражданства, является его рассмотрение как правового института. Как отмечается в юридической литературе, одной из главных черт гражданства является правовой характер связи лица с государством, и это означает, что гражданство – не фактическое состояние, а правовое. С этой стороны оно представляет собой комплекс правовых норм, регулирующих особую группу общественных отношений, связанных с принадлежностью лица к гражданству, определяющих процедуру приобретения и утраты гражданства и т.д.

В статье 2 Федерального закона «О гражданстве Российской Федерации» указано: «Вопросы гражданства Российской Федерации регулируются Конституцией Российской Федерации, международными договорами Российской Федерации, настоящим Федеральным законом, а также принимаемыми в соответствии с ними другими нормативными правовыми актами Российской Федерации» [20]. Таким образом, нормы, регулирующие гражданство Российской Федерации, можно условно разделить на три группы – содержащиеся в Конституции Российской Федерации, международных договорах, Федеральных законах и иных нормативных правовых актах Российской Федерации. При этом особое место занимают общепризнанные нормы международного права, которые, с одной стороны, являются частью российской правовой системы, а с другой – имеют приоритет над другими нормами, входящими в эту правовую систему.

О роли норм международного права в регулировании вопросов гражданства и установления правового статуса иностранных граждан в юридической литературе существуют различные мнения. Одни авторы считают, что международные договоры не имеют непосредственного отношения к регулированию правового статуса индивида, а содержат в себе лишь согласованные между государствами положения, которые получат юридическую силу только после их закрепления во внутригосударственном законодательстве. Так А.А. Немов считает, что «государство после подписания международных договоров приводит нормы внутреннего законодательства в соответствие с нормами данных договоров, но только после этого они становятся уже не нормой международного права, а нормами права внутригосударственного». Того же мнения придерживаются Лазарев Л.В., Марышева Н.И., Панталеева И.В., они отмечают, что « нормы международных договоров непосредственно не регулируют правовой статус индивидов: ни граждан государства, ни иностранцев. Они содержат лишь согласованные между государствами положения по данному вопросу, соблюдать которые государства взаимно обязались, заключив договор. Другими словами, сфера непосредственного действия этих норм – отношения между государствами, а не между индивидами и государством». Кроме того, существует мнение о том, что сфера регулирования правового положения иностранных граждан по вопросам их участия в деятельности органов государственной власти и в государственной службе практически никогда не бывает предметом международных договоров [72, с. 256].

Наряду с изложенными суждениями существуют и иные мнения авторов, согласно которым необходимо учитывать нормы, содержащиеся в международных договорах, то есть государство, взяв на себя обязательства по международному договору, призвано принять все необходимые меры для их исполнения. Данная позиция является наиболее приемлемой, так как в настоящее время положения, объявляющие принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации частью ее правовой системы, имеют конституционное закрепление. Так, согласно ст. 15 Конституции Российской Федерации, общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы [2]. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора.

Таким образом, при исследовании вопросов влияния гражданства Российской Федерации на объем прав и обязанностей иностранных граждан необходимо учитывать, прежде всего, требования, содержащиеся в международных нормах, оказывающих непосредственное влияние на положения, закрепленные внутригосударственным законодательством.

Проведенное исследование позволяет выделить следующие признаки понятия «гражданство»:

1. Постоянная правовая связь  лица с Российской Федерацией.

2. Юридическое признание правовой  связи лица с Российской Федерацией  на основании национального законодательства Российской Федерации и международных правовых норм.

3. Наделение лица в полном  объеме правами и обязанностями  гражданина Российской Федерации.

4. Совокупность взаимных прав  и обязанностей между лицом  и Российской Федерацией.

Подводя итог анализу понятия (гражданство) и его влиянию на административно-правовой статус иностранных граждан, можно сделать вывод о том, что данное понятие нуждается в уточнении. В связи с чем представляется необходимым внести изменение в статью 3 Федерального закона от 31 мая 2002 года № 62 – ФЗ «О гражданстве Российской Федерации», в части определения понятия «гражданство», и изложить ее в следующей редакции: гражданство Российской Федерации – постоянная, юридически признанная внутренним законодательством и международными правовыми нормами, правовая связь, лица с Российской Федерацией, наделенного в полном объеме правами и обязанностями гражданина Российской Федерации и выраженная в совокупности их взаимных прав и обязанностей [20].

Еще одним фактором, оказывающим непосредственное влияние на объем административно – правового статуса «иностранных граждан» и позволяющим отграничить его от статуса граждан Российской Федерации, является правосубъектность. Представляя собой юридическую возможность того или иного субъекта административного права быть участником правоотношения, правосубъектность включает в себя два основных структурных элемента: правоспособность и дееспособность. Указанные структурные элементы позволяют провести сравнительный анализ и выделить различия в административно – правовом статусе российских и иностранных граждан.

Административная правоспособность – это способность иметь права и обязанности, закрепленные нормами административного права. При этом ее объем зависит от ряда факторов, перечень которых достаточно велик. Среди них можно выделить возраст, пол, образование, состояние здоровья и т.д. При этом наиболее важным среди таких факторов является гражданство Российской Федерации, отсутствие которого оказывает непосредственное влияние на объем прав и обязанностей лиц, не являющихся ее гражданами. В связи с чем правоспособность российских и иностранных граждан имеет значительные различия.

Как отмечается в юридической литературе, государство, предоставляя иностранцам и лицам без гражданства национальный режим, не уравнивает их со своими гражданами. Правовой статус иностранцев и лиц без гражданства не совпадает, и совпасть полностью не может со статусом граждан страны пребывания, так как в отношении их действуют определенные изъятия, установленные государством. Следовательно, иностранцы и лица без гражданства имеют ограниченную правоспособность.

Одним из основных отличий административной правоспособности иностранного гражданина от правоспособности гражданина Российской Федерации является момент ее возникновения. У российского гражданина она возникает в момент рождения и прекращается в момент смерти. У иностранного гражданина ее возникновение может быть обусловлено сначала моментом получения разрешения на въезд и оформления документов в посольстве или консульстве; в случае необходимости получения такого разрешения (ограниченная правоспособность), затем – непосредственно прибытием на территорию РФ (полная правоспособность). Прекращение правоспособности происходит при выезде иностранного гражданина за пределы РФ. Таким образом, правоспособность иностранного гражданина носит временный характер, обусловленный отсутствием у него постоянной правовой связи с Российской Федерацией, и ограничена периодом его пребывания на территории России [39, с. 2].

Наряду с правоспособностью иностранного гражданина непосредственное юридическое значение имеет его административная дееспособность. Административная дееспособность иностранного гражданина – это способность своими действиями осуществлять права, выполнять обязанности, предусмотренные административно – правовыми нормами, и нести ответственность в соответствии с этими нормами (деликтоспособность). Ее возникновение зависит от того, какие права иностранный гражданин способен осуществлять, и какие обязанности на него возложены.

В отличие от правоспособности, в большинстве административно – правовых отношений, дееспособность российских и иностранных граждан возникает единовременно, по достижении ими 18 – летнего возраста. Хотя в отдельных случаях она может наступить и в более раннем возрасте. Например, дети иностранных граждан, обучающиеся в школе, вправе самостоятельно реализовывать свое право на образование, обратиться к врачу, на них может быть наложено дисциплинарное взыскание и т.д. Кроме того, с 16 лет они могут быть признаны субъектами административной ответственности, т.е. наступает их деликтоспособность [39, с. 3].

Таким образом, административная правосубъектность иностранных граждан опосредуется через предоставление им определенной совокупности прав и обязанностей, установленных нормативными правовыми актами Российской Федерации, а также возможности их реализовать. При этом, прежде всего, речь идет о предоставлении основных прав и свобод человека и гражданина, которые, согласно общепризнанным принципам и нормам международного права, Российская Федерация обязалась признавать и гарантировать.

Так как объем предоставляемых прав и обязанностей лежит в основе разграничения административно правового статуса иностранных и российских граждан, возникает необходимость провести их классификацию. В юридической литературе уделяется достаточно большое внимание классификации основных прав, свобод и обязанностей, в виду чего исследователи на этот счет выражают различные мнения.

Наиболее распространенными основаниями классификации основных прав, свобод и обязанностей выступают: механизм их реализации; круг лиц, которым права предоставляются, и основания их возникновения; процессуальные основания предоставления и их социальное назначение.

Так, исходя из механизма реализации, права и свободы делятся на:

– абсолютные (безусловные);

– относительные.

По кругу лиц, которым права и свободы предоставляются, выделяют:

– общие права и свободы (на жизнь, на личное достоинство, свободу и личную неприкосновенность и т.д.);

– специальные (как правило, они обусловлены особенностями статуса иностранных граждан, например, иностранный гражданин в праве ходатайствовать о продлении срока пребывания на территории Российской Федерации; постоянно проживающие на территории соответствующего муниципального образования иностранные граждане, имеют право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, участвовать в иных избирательных действиях на указанных выборах, а также участвовать в местном референдуме, на тех же условиях, что и граждане России, хотя такое право может быть реализовано только при наличии соответствующего международного договора [39, с. 4].

С точки зрения повода (процессуального основания) предоставления (признания) права субъектом власти выделяют следующие права и свободы:

– признаваемые и реализуемые без заявления лица, имеющего право (например, право на неприкосновенность жилища);

– предоставляемые (признаваемые) по заявлению лица, в случае отсутствия процессуальных оснований для отказа в предоставлении права (право на получение пенсии, вида на жительство и др.);