Пути совершенствования обеспечения административно-правового режима пребывания в Приморском крае иностранных граждан

3. Представляется целесообразным  включить в структуру административно-правового статуса в качестве элементов только такие правовые категории, как права и обязанности, так как иные категории, хотя и оказывают важное влияние на объем и содержание правового статуса личности, однако его элементами не являются, а служат лишь основаниями и условиями, при наличии которых такие права и обязанности возникают и реализуются.

4. Можно выделить следующие признаки  понятия «гражданство»:

– постоянная правовая связь лица с Российской Федерацией;

– юридическое признание правовой связи лица с Российской Федерацией на основании национального законодательства Российской Федерации и международных правовых норм;

– наделение лица в полном объеме правами и обязанностями гражданина Российской Федерации;

– совокупность взаимных прав и обязанностей между лицом и Российской Федерацией.

5. Представляется необходимым внести  изменение в статью 3 Федерального  закона от 31 мая 2002 года № 62 – ФЗ «О гражданстве Российской Федерации», в части определения понятия «гражданство», и изложить ее в следующей редакции: «гражданство Российской Федерации – постоянная, юридически признанная внутренним законодательством и международными правовыми нормами, правовая связь, лица с Российской Федерацией, наделенного в полном объеме правами и обязанностями гражданина Российской Федерации и выраженная в совокупности их взаимных прав и обязанностей».

6. Российская Федерация должна  способствовать развитию общественных  объединений, создаваемых иностранными  гражданами или с их участием, а так же стремиться обеспечить их взаимодействие с органами государственной власти и местного самоуправления. Особенно это важно для приграничных районов, несущих на себе основную нагрузку по приему иностранцев.

7. Не умаляя важности других  прав иностранных граждан в  социально экономической сфере, особое внимание необходимо обратить на реализацию комплекса прав, связанных с осуществлением иностранцами трудовой деятельности. Это связано с увеличивающимся интересом иностранных граждан к российскому рынку труда, с одной стороны, и интересом российских работодателей к иностранной рабочей силе – с другой.

8. Так как порядок подачи специальной  жалобы на применение к иностранцам  административного выдворения и  депортации не позволяет в  полной мере реализовать их  право на защиту, представляется необходимым дополнить статьи 31 и 34 Федерального закона «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» соответствующими частями, определяющими общий порядок подачи указанной категорией лиц жалоб на решения органов государственной власти о применении в отношении них депортации или административного выдворения за пределы Российской Федерации. Кроме того, необходимо сократить срок рассмотрения жалоб на применение к иностранцам указанных мер административного принуждения, для чего внести соответствующие изменения в статью 30.5 КоАП РФ.

Таким образом, административно-правовой статус иностранного гражданина представляет собой сложное правовое явление, объем и содержание которого, зависят от ряда влияющих на него факторов. Среди них особое место занимает гражданство, отсутствие которого, оказывает непосредственное влияние на полноту прав и обязанностей, предоставляемых лицам, не являющимся гражданами Российской Федерации.

1.2. Понятие и общая  характеристика режима пребывания  иностранных граждан в РФ

Пребывание иностранных граждан и лиц без гражданства на территории государства, гражданами которого они не являются, всегда сопряжено с установлением в отношении них определенных запретов и дозволений, имеющих правовую природу. Система таких запретов и дозволений, а также совокупность организационно-юридических средств, используемых государством для их обеспечения, образуют определенный правовой режим. В рассматриваемом случае им выступает правовой режим пребывания иностранных граждан на территории Российской Федерации [76, с. 67].

Исследование вопросов, связанных с толкованием и обеспечением правового режима, имеет важное теоретическое и практическое значение. Так как эффективность его обеспечения не только характеризует работу органов внутренних дел в данном направлении, но и оказывает непосредственное влияние на правопорядок. Как справедливо отмечается в юридической литературе, среди вопросов, связанных с изучением деятельности милиции по охране правопорядка в местах пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства, важное место занимают те, которые относятся к правовому режиму пребывания этой категории лиц в РФ.

Перед рассмотрением понятия «правовой режим пребывания иностранных граждан в РФ» необходимо провести анализ категорий «режим», «правовой режим» и «административно-правовой режим», которые непосредственно взаимосвязаны. Понятие «режим» имеет очень широкое значение и часто используется как в быту, так и в различных по предмету исследования науках.

С точки зрения юридической науки, интересным представляется определение режима данного в энциклопедическом словаре. Этимология этого слова содержит следующие значения:

1. Государственный строй, метод  управления.

2. Установленный распорядок жизни.

3. Совокупность правил, мероприятий, норм для достижения какой-либо цели [76, с. 68].

Исходя из приведенных значений, можно предположить, что ключевыми элементами понятия «режим» являются «совокупность правил, мероприятий, норм направленных на достижение определенной цели», «система методов», «определенный установленный порядок жизни в определенном государстве». С этой точки зрения, в юридической литературе высказываются различные мнения. Например, Рушайло В.Б. считает, что режим – это установленный порядок жизни и деятельности для достижения каких либо целей. Наташев А.Е. и Стручков Н.А. дают более расширенное толкование «режима», рассматривая его в узком и широком смысле. По их мнению, режим, в узком смысле – это совокупность правил поведения, а в широком – вся система мер, которые используются для достижения поставленных целей. Предпочтительным можно признать последнее определение, так как в нем более полно раскрывается содержание такой категории как режим [76, с. 69].

Изложенные позиции позволяют выделить широкий круг режимов, это режим земли, режим изобретений, политический режим, режим государственной границы, режим пребывания иностранных граждан и т.д. Однако, говоря о таких режимах, необходимо учитывать, что они включают в себя определенные правила поведения, которые в свою очередь приобретают юридическую силу после их юридического оформления. Такое оформление предполагает закрепление определенных правил поведения в юридической норме, вследствие чего они становятся правовыми.

Представляется, что «режим» в данном значении необходимо толковать как «правовой режим», так как только после его закрепления в правовых нормах появляется возможность не только установить общеобязательное правило поведения, но и определить статус субъекта правоотношения, механизм взаимоотношений между государством и другими участниками совместной деятельности, а также средства и способы защиты интересов личности и государства. В связи с чем хотелось бы поддержать мнение          В.Б Рушайло, который считает, что широкое толкование более приемлемо для определения правового режима, так как оно охватывает и правовой статус субъектов отношений, и методы, определяемые государством для поддержания нормальных, установленных законом правоотношений…наличие режима обуславливает систему мер его обеспечения, что может осуществлять лишь субъект, облеченный соответствующими полномочиями, владеющий методами и средствами юридической защиты установленного режима [76, с. 69].

Исследованию правового режима посвящены работы многих ученых Алексеева С.С., Бахраха Д.Н., Морозовой Л.А. Матузова Н.И., Малько А.В. и др. Их взгляды в целом схожи. Однако, с учетом целей проводимого исследования наиболее интересной представляется точка зрения Морозовой Л.А., которая рассматривает правовой режим через плоскость отрасли права. По ее мнению, отраслевой правовой режим представляет собой «результат регулятивного воздействия на общественные отношения системы (определенного набора) юридических средств, присущих конкретной отрасли права и обеспечивающих нормальное функционирование данного комплекса общественных отношений». Такой подход интересен тем, что каждая отрасль права имеет свой предмет и метод правового регулирования. Следовательно, ее регулирующее воздействие направлено на определенную группу общественных отношений, при этом она имеет присущий именно ей арсенал юридических средств и методов, используемых в процессе реализации своих функций. Кроме того, учитывая существование широкого круга правовых режимов, рассмотрение их через отрасль права позволяет раскрыть влияние, которое они оказывают на участников соответствующих общественных отношений, ограничивая одни и стимулируя другие стороны их жизнедеятельности. Отсюда следует, что правовой режим – сложное правовое явление, имеющее многофункциональное значение. Его вполне допустимо характеризовать как совокупность юридических средств, устанавливаемых и обеспечиваемых государством в целях урегулирования конкретных общественных отношений путем ограничения одних и стимулирования других сторон деятельности отдельных субъектов права. Среди таких субъектов особое место занимают иностранные граждане, что обусловлено отсутствием у них гражданства Российской Федерации и, как следствие, установление широкого круга ограничений. Значительная часть этих ограничений охватывается правовым режимом их пребывания на территории Российской Федерации [44, с. 487].

Правовой режим пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства на территории Российской Федерации основан на нормах международного права и внутригосударственного законодательства. Так в Декларации о правах человека в отношении лиц, не являющихся гражданами страны, в которой они проживают, принятой Генеральной Ассамблеей ООН 13 декабря 1985 г., закреплен ряд принципиальных положений:

– право любого государства устанавливать правовой режим иностранцев и лиц без гражданства, учитывая при этом свои международные обязательства, включая и обязательства в области прав человека;

– иностранцы и лица без гражданства обязаны соблюдать законы государства, в котором они находятся, а за их нарушение несут ответственность наравне с гражданами этого государства;

– в соответствии с национальным законодательством и с учетом обязательств государства по международному праву иностранцы и лица без гражданства пользуются соответствующим объемом прав и свобод;

– недопустимы массовые высылки иностранцев и лиц без гражданства законно находящихся на территории данной страны и т.д. [76, с. 71].

Не останавливаясь на перечислении конкретных нормативных правовых актов Российской Федерации, развивающих указанные выше положения международного права, необходимо отметить, что в обеспечении реализации того или иного правового режима, устанавливаемого в отношении иностранцев и лиц без гражданства, ведущая роль принадлежит, прежде всего, нормам административного права. Это вызвано тем, что значительная часть указанных общественных отношений возникает, развивается и прекращается в сфере государственного управления. Особенностью таких правоотношений является то, что, с одной стороны, в них участвуют органы исполнительной власти, реализующие свои государственно-властные полномочия, а с другой – иностранные граждане и лица без гражданства.

Такая особенность обусловлена предметом административно – правового регулирования. Главное, что характерно для регулятивной роли административного права и в чем в наибольшей степени проявляются ее особенности – это функционирование системы исполнительной власти. Соответственно административное право фактически выступает в качестве юридической формы реализации задач, функций методов и полномочий, возлагаемых Конституцией РФ и действующим законодательством РФ на субъектов исполнительной власти, функционирующих в рамках разделения властей [76, с. 72].

Таким образом, правовой режим пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства на территории РФ можно охарактеризовать как административно-правовой режим. В отличие от других административно – правовых режимов, вопрос о режиме пребывания иностранных граждан необходимо рассматривать с учетом особенностей присущего им статуса, который определяет их ограниченная правоспособность.

В юридической литературе выделяют несколько правовых режимов иностранных граждан: взаимности, «открытых дверей», идентичности, национальный, наибольшего благоприятствования, преференциальный и ряд других, что позволяет сделать вывод об отсутствии единого подхода к их классификации. При этом, как правило, в различных сочетаниях привуалируют такие режимы, как национальный, специальный и наибольшего благоприятствования.

Национальный режим предполагает соотношение статуса иностранных граждан с гражданами страны пребывания. Сущность национального режима заключается в аналогии правоотношений, осуществляемых в одинаковом порядке и регулируемых нормами, применяемыми как к российским, так и иностранным гражданам и лицам без гражданства. Например, ч. 3 ст. 62 Конституции РФ устанавливает, что иностранные граждане и лица без гражданства пользуются в Российской Федерации правами и несут обязанности наравне с гражданами Российской Федерации, кроме случаев, установленных федеральным законом или международным договором. Подобные установления содержатся и в конституциях других государств. (Например, ст. 26 Конституции Болгарии; ст. 52 Конституции Словакии и др.). Однако такое соотношение не предполагает абсолютного уравнивания статуса собственных граждан и иностранцев и касается лишь той части прав, которые являются неотъемлемыми для любого человека и гражданина. В связи с чем представляется справедливым мнение Ю.В. Герасименко, который отмечает, что «…действие национального режима в отношении иностранцев и лиц без гражданства не беспредельно. В действительности он применим лишь в отношении определенных прав и обязанностей. Вследствие этого иностранцы и лица без гражданства практически никогда и нигде полностью не уравниваются с собственными гражданами в правах и обязанностях» [95, с. 29].

Кроме того, в законодательстве различных стран вводится специальный (преференциальный) режим, предполагающий предоставление отдельных прав для определенных групп иностранцев в соответствии с законодательством или международным договором.

«Специальный (преференциальный) режим распространяется на области регулирования правовых отношений, которые осуществляются иностранными гражданами иначе, чем гражданами государства пребывания, но не охватываются национальным режимом. Этот режим отличается предоставлением определенных привилегий и ограничений, обычно в отношениях с соседними странами, например, в области приграничной торговли, приграничного общения населения и т.д.». При этом необходимо отметить, что такие привилегии и ограничения могут устанавливаться как в отношении прав, так и в отношении обязанностей иностранцев [29, с. 30].