Пути совершенствования обеспечения административно-правового режима пребывания в Приморском крае иностранных граждан

Режим наибольшего благоприятствования характеризуется сравнением правового статуса юридических и физических лиц договаривающихся государств с правовым статусом на их территории таких же лиц третьего государства. Его особенность заключается в предоставлении максимального объема прав и свобод представителям определенных государств. Не редко речь идет об этнически и культурно близких странах. Например, в Испании они получают преимущественное право в сфере трудоустройства по сравнению с другими иностранцами. (Ст. 23 Органического закона о правах и свободах иностранцев в Испании от 1 июля 1985 г.) В Российской Федерации режим наибольшего благоприятствования предоставляется гражданам Республики Беларусь, так как в рамках сообщества Беларуси и России приняты специальные акты о равных правах в сфере образования, всесторонней медицинской помощи, трудоустройства и т.д. Чаще всего, такой режим устанавливается на условиях взаимности между договаривающимися государствами. В связи с чем основанием его установления может выступать только международный договор, что существенно отличает его от национального и специального режимов, которые могут предусматриваться как в международных договорах, так и во внутреннем законодательстве. В то же время, как указывается в юридической литературе, режим наибольшего благоприятствования носит подчиненный характер по отношению к остальным видам правового режима, а, по мнению Герасименко Ю.В., вообще таковым не является. Так он считает, что «наибольшее благоприятствование носит узкоспециальный характер и применяется лишь в определенных сферах отношений. Согласно данному установлению, иностранным юридическим и физическим лицам в торговле, мореплавании и некоторых других областях предоставляется такой же режим, какой предоставляется или будет предоставляться юридическим и физическим лицам третьей страны. Следовательно, наибольшее благоприятствование не обладает отмеченными качествами правового режима и не устанавливает в действительности никаких особенностей реализации основных прав и обязанностей. Это означает, что он, по существу, поглощается национальным или специальным правовыми режимами». Такой подход к классификации правовых режимов иностранных граждан и лиц без гражданства наиболее приемлем, так как вряд ли наибольшее благоприятствование можно отнести к самостоятельному режиму. Закрепляясь в международных договорах, оно само по себе не устанавливает определенных правил, а лишь является предпосылкой для предоставления иностранцам того или иного правового режима и служит для уравнивания прав иностранцев между собой в определенной, достаточно узкой сфере. Например, в сфере общего режима мореплавания, ввоза, вывоза товаров и т.д. В связи с этим можно согласиться с встречающимся в научной литературе мнением, что суть наибольшего благоприятствования применительно к праву иностранцев выражается в уравнивании иностранцев между собой в определенной сфере прав или, другими словами, в запрещении дискриминации [99, с. 125].

Таким образом, в Российской Федерации можно выделить два основных правовых режима иностранных граждан и лиц без гражданства: национальный и специальный (преференциальный) режимы.

В настоящее время национальный режим имеет широкое официальное закрепление в отечественных нормативных правовых актах, которые не связывают его применение в отношении иностранцев и лиц без гражданства с принципом взаимности. Иначе говоря, национальный режим может применяться к лицам, не являющимся гражданами Российской Федерации, независимо от того, будут ли предоставляться аналогичные права и свободы, а также возлагаться соответствующие обязанности в стране их гражданской принадлежности на российских граждан.

Основное применение национальный режим находит в сфере личных прав иностранных граждан и лиц без гражданства, что обусловлено преимущественным равенством этих прав и связанных с ними обязанностей с аналогичными правами и обязанностями российский граждан. Такое равенство вызвано тем, что они адресованы человеку как члену гражданского общества независимо от наличия у него гражданства. Однако, учитывая, что такое равенство не является идеальным, особенно когда речь идет о свободе въезда-выезда и передвижения по территории Российской Федерации, а также реализации ряда прав и обязанностей социально-экономического и политического характера (например, право на свободный труд, участие в выборах в органы государственной власти, прохождение государственной службы, осуществление предпринимательской деятельности и т.д.), особое значение приобретает установление специального (преференциального) режима, т.к. реализация таких прав часто связана с принципом взаимности, что обусловлено наличием соответствующих международных соглашений. Так, хотя в статье 27 Конституции Российской Федерации и закрепляется право каждого, кто законно находится на территории Российской Федерации свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства, а также свободно выезжать и возвращаться в страну, однако в целях обеспечения безопасности государства лица, не являющиеся гражданами Российской Федерации, существенно в нем ограничены [99, с. 126].

Прежде чем перейти к характеристике таких ограничений, необходимо провести анализ еще одной юридической категории, с которой непосредственно связан правовой режим пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства, этой категорией является правопорядок. Выдвигаемый тезис обусловлен тем, что демократические преобразования в Российской Федерации расширили объем прав и обязанностей иностранных граждан в период их пребывания на территории страны и предоставили им возможность вступать в различные по своему характеру общественные отношения, что повлекло за собой ряд позитивных, и негативных последствий. Такие последствия, в свою очередь, не могли не сказаться на состоянии правопорядка.

В юридической литературе, подходы к общему определению понятия правопорядка в целом схожи и отражают его социально-правовую природу. В таком понимании правопорядок включает в себя всю совокупность общественных отношений, подвергающихся регулированию нормами различных отраслей права, в том числе связанных с пребыванием в стране иностранных граждан и лиц без гражданства. Однако с учетом границ проводимого исследования интерес представляют лишь те общественные отношения, которые урегулированы нормами административного права и связанны с режимом пребывания иностранных граждан на территории Российской Федерации.

Если правовой режим представляет собой комплекс правовых средств и способов регулирования определенной группы общественных отношений, то правопорядок – это само состояние упорядоченности общественных отношений. Именно правопорядок является главной целью правового регулирования общественных отношений, именно для его достижения издаются нормативные акты и принимаются меры, направленные на обеспечение законности [102, с. 59].

В целях выяснения влияния правового режима пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации на правопорядок необходимо провести его соотношение с такими социально-правовыми категориями как правопорядок и законность, обеспечение которых является одной из приоритетных задач органов внутренних дел.

В юридической литературе уделяется достаточно большое внимание теоретическому определению правопорядка, причем ее анализ, позволяет предположить об отсутствии единства во взглядах ученых относительно данной категории. Прежде всего, эти разногласия обнаруживаются при толковании отдельных составляющих правопорядок элементов. Так С.С. Алексеев отмечает, что «правопорядок – это состояние фактической упорядоченности общественных отношений, выражающих реальное, практическое осуществление требований законности». Не оспаривая взаимосвязь правопорядка и законности, А.Ф. Черданцев подчеркивает приоритет законности, ее первичность по отношению к правопорядку. Кроме того, рассматривая данную правовую категорию, он дополняет ее существенным признаком, указывая на взаимосвязь общественных отношений с процессом соблюдения правовых норм. По его мнению, правопорядок представляет собой «порядок общественных отношений, складывающихся в результате соблюдения и исполнения законов и основанных на них других юридических актов. Правопорядок – результат действия законности» Аналогичного мнения придерживаются и другие авторы В.И. Семенов, В.К. Бабаев, В.В. Борисов и др. [102, с. 60].

В целом, можно согласиться с таким подходом к определению правопорядка, хотя производность правопорядка исключительно от законности носит спорный характер. Представляется интересным мнение А.М. Васильева, который утверждает: «Правопорядок, видимо, можно было бы считать результатом реализации законности, если бы сама законность понималась как совокупность законов. Но авторы справедливо считают законодательство предпосылкой законности, а саму законность рассматривают как принцип, требующий соблюдения законов. Однако правопорядок не может сложиться как следствие одного лишь принципа, даже основополагающего. Поэтому более точно было бы сказать, что правопорядок складывается как результат реализации всех правовых предписаний в соответствии с принципом законности. В связи с чем можно предположить, что предпосылкой правопорядка выступает не сама законность, а правовые нормы, исполнение и соблюдение которых, в свою очередь, обеспечивает реализацию принципа законности и правомерность поведения иностранных граждан в период их пребывания на территории страны. Для обоснования выдвигаемого тезиса необходимо провести анализ понятия законности. Авторы неоднозначно подходят к его пониманию. Еще Александров Н.Г. предлагал рассматривать законность в широком и узком смысле. В широком смысле, речь идет о требовании соблюдения законов всеми субъектами права, а в узком – только должностными лицами, что означает практическое распространение законности только на деятельность государственного аппарата. В современной юридической литературе такое определение законности также находит поддержку. Так Н.В. Витрук считает, что нарушения законов, совершаемые гражданами и другими лицами, не выступают в качестве нарушений законности, они суть нарушения правопорядка в обществе и поэтому влекут за собой юридическую ответственность. Сказанное означает, что граждане объективно не могут быть субъектами законности, они могут лишь участвовать в выявлении нарушений должностными лицами закона и, следовательно, законности, способствовать ее обеспечению и упрочнению. Похожее мнение высказывают Черданцев А.Ф., Шепелев В.И., Скакун О.Ф. С другой стороны, законность рассматривается в широком смысле, как многогранное и комплексное правовое явление, основанное на точном и неукоснительном соблюдении и исполнении требований нормативных актов всеми субъектами права, а не только государственными органами. Сторонниками такой позиции выступают Нерсесянц В.С., Строгонович М.С., Алексеев С.С., В.И. Семенов и др. Каждая из приведенных точек зрения имеет определенную научную ценность при осуществлении научного толкования правовой категории – законность. Однако для определения понятия правопорядок предпочтительнее рассматривать законность исключительно в широком смысле. Так как правопорядок есть состояние упорядоченности широкого круга общественных отношений, и предполагает соблюдение правовых норм всеми их участниками, в том числе иностранными гражданами и лицами без гражданства. При этом законность выступает показателем, характеризующим состояние самого правопорядка в целом [45, с. 23].

Таким образом, правопорядок охватывает только ту часть общественных отношений, которые носят правовой характер, что в свою очередь делает их правоотношениями. В число таких правоотношений входят и отношения, связанные с обеспечением режима пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства на территории Российской Федерации. Как правило, они имеют административно – правовую природу. Их влияние на правопорядок с одной стороны, опосредовано состоянием правовой урегулированности, с другой – соблюдением правовых норм, как иностранцами, так и должностными лицами органов исполнительной власти.

В целях обеспечения правопорядка и безопасности государства, как уже отмечалось выше, в отношении лиц, не являющихся гражданами Российской Федерации, законодательно устанавливаются различные правовые ограничения, касающиеся как некоторых личных, так и иных, например, социально-экономических и политических прав этих лиц. Что обусловлено отсутствием у них гражданства Российской Федерации.

Установление таких ограничений, и, прежде всего, связанных с въездом, выездом и пребыванием на территории страны иностранцев и лиц без гражданства, имеет глубокие исторические корни. Еще в конце 15 века для всех иноземцев, въезжающих в Россию, устанавливались «проезжие грамоты». В 17 веке иностранцы уже не могли находиться в России и передвигаться по ее территории без особых «жалованных грамот». В более позднее время в России была создана система паспортов и видов на жительство. При этом значительными полномочиями по их выдаче и регистрации наделялись посольства, миссии и консульства, а также губернаторы [64, с. 18].

Так, согласно ст. 219 Устава о паспортах, посольствам, миссиям и консульствам предоставлено право выдавать и свидетельствовать, по их усмотрению и без получения предварительного разрешения, паспорта иностранцам на въезд в пределы Российской Империи, за исключением:

1. членов Иезуитского ордена;

2. лиц, которым поименно запрещен  въезд на территорию государства;

3. лиц, которые по сведениям посольств, миссий и консульств являются  неблагонадежными;

4. цыган, шарманщиков, разносчиков  аптечных материалов и гипсовых  фигур, а также всех праздношатающихся;

5. румынских евреев, не имеющих  средств к существованию в России.

В статье 129 устава о паспортах предусматривалось, что каждый иностранец, приехавший в Россию с законным паспортом, должен явиться в первом лежащем на пути следования губернском городе к местному губернатору и представить для регистрации свой паспорт, который предоставлял ему возможность проживать и передвигаться по территории России. При этом устанавливался срок действия паспорта в один год, и предусматривалась возможность его продления. Компетенцией по этим вопросам обладал губернатор [65, с. 321].

В отдельных случаях полномочиями по регистрации паспортов иностранцев наделялись начальники портов. При этом специального разрешения на проживание в России иностранцам не требовалось. Так статья 139 Устава о паспортах предусматривала, что иностранцы, приезжающие в Россию с установленными паспортами, засвидетельствованными российским миссиями и консульствами, в пограничные районы, как морем, так и по сухопутной границе, могут оставаться в этих и других районах страны в течение 6 месяцев по национальным паспортам, без получения дополнительных документов, предусмотренных для проживающих в России иностранцев. Въезжая на территорию России, они были обязаны предъявить свои национальные паспорта «портовому начальству» для постановки в них соответствующей отметки. Определенные ограничения устанавливались и при выезде иностранцев за границу. Статья 192 устанавливала, что иностранец, отправляющийся за границу, если находится в губернском городе или уезде, обязан явиться канцелярию губернатора и предоставить выданный ему либо национальный паспорт, либо свидетельство полиции о том, что он не имеет законного препятствия для выезда за границу.

С распадом Российской Империи, в советский период истории России неоднократно принимались различные нормативные правовые акты, направленные на регулирование порядка въезда, выезда и пребывания иностранных граждан на территории страны. Уже в ноябре 1917 года НКВД был издан ряд нормативных актов, регулировавших вопросы въезда в Россию, среди которых, например, Приказ НКВД № 89 «О выезде за границу граждан воюющих с нами стран с места их постоянного жительства». Позже, Декретом СНК РСФСР от 10 мая 1922 года, был установлен порядок выезда за границу иностранцев по специальным разрешениям, выдаваемым губернскими отделами ГПУ. Но первым нормативным правовым актом, регулирующим вопросы въезда и выезда иностранцев в масштабе созданного СССР, явилось Постановление Президиума ЦИК СССР от 5 июня 1925 года, утвердившее «Положение о въезде в СССР и о выезде из СССР», которое просуществовало до 1959 года. В последующие годы, положения, касающиеся въезда и выезда иностранцев из России, неоднократно менялись, что во многом было обусловлено внешней и внутренней политикой СССР [65, с. 324].

В настоящее время основными нормативными правовыми актами России, регламентирующими порядок въезда, выезда, и пребывания на ее территории, являются Федеральный закон от 15 августа 1996 года (в редакции Федерального закона от 10 января 2003 года) «О порядке выезда из РФ и въезда в РФ» и Федеральный закон от 25 июля 2002 года «О правовом положении иностранных граждан в РФ» [19]. Согласно вышеупомянутым нормативным правовым актам, можно выделить два способа выезда и въезда иностранных граждан и лиц без гражданства на территорию Российской Федерации, в визовом и безвизовом порядке. При этом в последние годы, с учетом открытости России для международных отношений, использование как одного, так и другого порядка въезда в страну, сопряжено с рядом нарушений иностранцами установленного для них режима, которые приобрели массовый характер.