Пути совершенствования обеспечения административно-правового режима пребывания в Приморском крае иностранных граждан

Наиболее распространенным является визовый порядок въезда в Российскую Федерацию, который предполагает получение иностранцем определенного вида российской визы.

Полномочиями на выдачу визы обладают дипломатические представительства и консульские учреждения Российской Федерации, МИД России, представительства МИД на территории Российской Федерации, в том числе в пунктах пропуска через Государственную границу Российской Федерации, МВД России и его территориальные органы.

Обращаясь в уполномоченный на выдачу визы государственный орган, иностранец предоставляет действительный документ, удостоверяющий его личность и признаваемый в Российской Федерации в качестве такового, визовую анкету, полис медицинского страхования (кроме членов дипломатических представительств и консульских учреждений и иных иностранных граждан, освобождаемых от получения полиса на условиях взаимности), а также сертификат об отсутствии у него ВИЧ – инфекции (в случае если иностранец ходатайствует о визе на срок более 3 месяцев)           [30, с. 139].

Основаниями выдачи визы для въезда на территорию Российской Федерации выступают:

– письменное обращение (лично или через представителя) в дипломатическое представительство или консульское учреждение Российской Федерации;

– приглашение российского физического или юридического лица;

– надлежащим образом оформленный договор о туристической поездке.

При этом выдача той или иной визы зависит от ряда обстоятельств, таких как, цель въезда, статус иностранца, необходимость въезда или выезда из страны и т.д. Наиболее предпочтительную классификацию российских виз, для целей проводимого исследования дает А.В. Степанов. Им предлагается классифицировать российские визы на пять групп, с учетом кода визы, цели поездки, статуса въезжающего на территорию страны иностранца и т.д. Таким образом, выделяются визы:

а) дипломатическая;

б) служебная;

в) Обыкновенная (деловая, коммерческая, рабочая, учебная, гуманитарная, лечение, туристическая, частная, в целях получения убежища);

г) транзитная;

д) для временного проживания в России [73, с. 104].

Наиболее часто выдаваемыми являются служебная и обыкновенная визы. Причем среди обыкновенных виз наиболее часто используются рабочие и туристические визы. Так, например, из 155783 иностранных граждан, въехавших на территорию Приморского края в 2002 году, 27253 въехало по служебной визе; 13536 – по рабочей визе и 10488 – по туристическим визам, в то время как по частным визам въехало лишь 279 иностранцев, а по учебным – 301. Как видно из приведенных данных, целями въезда иностранцев в Россию выступают, преимущественно, служебная и трудовая деятельность, а так же туризм, причем последняя цель часто прикрывает две первые.

Такая избирательность в выборе виз не случайна, в ее основе в ряде случаев лежит желание иностранцев из приграничных с Россией стран, а также стран так называемого «ближнего зарубежья» осесть на ее территории, с целью занятия трудовой и предпринимательской деятельностью. Причем недостаточная правовая урегулированность этих отношений, отсутствие эффективной системы иммиграционного контроля, ставят эту проблему наиболее остро, особенно для приграничных регионов России, в числе которых и Дальний Восток [85, с. 475].

Следующим способом въезда иностранцев на территорию России, является безвизовый въезд-выезд. Прежде всего, он основан на международном договоре и используется гражданами тех государств, с которыми Россия имеет соответствующие двусторонние соглашения (Босния, Румыния, Венгрия, и т.д.). Одними из таких соглашений является Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Китайской Народной Республики о безвизовых групповых туристических поездках и Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Китайской народной республики о взаимных поездках граждан, подписанные в г. Москве 29 февраля 2000 года. Не останавливаясь на содержании данных соглашений, необходимо отметить, что они являются международными документами, оказывающими основное влияние на внешнюю миграционную обстановку на Дальнем Востоке, так как именно граждане Китая составляют основную часть иностранцев, въезжающих на территорию России через пограничные переходы, расположенные в Дальневосточном федеральном округе [86, с. 27].

Помимо развития туризма, политических и экономических связей России и КНР безвизовый туристический обмен между двумя странами стал одной из основных проблем, как Дальнего Востока, так и России в целом, что вызвано использованием его со стороны иностранцев, как легальной возможности проникновения на территорию России, с целью занятием трудовой и предпринимательской деятельностью. Это вызывает обоснованное беспокойство, как со стороны органов внутренних дел, так и со стороны других органов исполнительной власти в Дальневосточном федеральном округе. Так, например, еще в 1996 году А. Золотарев отмечал, что «в связи с введением в действие с 29 января 1994 года межправительственного соглашения о визовых поездках граждан России и Китая, одним из основных каналов въезда китайских граждан, занимающихся торговлей стал туристический безвизовый обмен. При этом большое количество китайских граждан, въехавших в составе групп, незаконно оседает на территории Хабаровского края либо выезжает со значительными нарушениями сроков пребывания» [86, с. 28].

В настоящее время, хотя и с определенными изменениями, проблема использования безвизового туристического обмена как основного канала проникновения иностранных граждан в Российскую Федерацию, с целью незаконной трудовой деятельности, остается не менее острой. По оценкам специалистов, безвизовый туристический обмен, наряду с использованием туристических, коммерческих и деловых виз по фиктивным приглашениям, остается основным каналом незаконной трудовой миграции иностранцев.

Еще одной проблемой, связанной с безвизовым въездом иностранцев в Российскую Федерацию, является въезд на ее территорию граждан СНГ. Обладая преимущественно правом безвизового пересечения границы с Россией, они нередко используют его для противоправной деятельности, в т.ч., используя как канал для незаконной миграции. Так, например, в Ростовской области незаконно пребывают 21 – 24 тыс. иностранных граждан, Астраханской области – 20 тыс., в Республике Башкортостан – 15 – 20 тыс., в основном граждане Таджикистана, Узбекистана и Азербайджана. В Пермской области – 15 тыс. человек, в основном граждане Таджикистана, Узбекистана, Азербайджана, Кыргызстана, Грузии и др. Красноярском крае в весеннее-летний период многократно увеличивается приток незаконных мигрантов из Средней Азии и Казахстана. На середину 2003 года их количество оценивалось в 40 тыс. человек. В Хабаровском крае на одного законного мигранта приходится 3-5 незаконных [86, с. 29].

Неудивительно, что в сложившейся обстановке высказываются предложения о необходимости, с точки зрения обеспечения государственной и общественной безопасности, установления визового режима пересечения государственной границы Российской Федерации для граждан стран, входящих в Содружество Независимых Государств. Однако, такой подход вряд ли можно признать идеальным. Во-первых, потому что с учетом принципа взаимности он повлечет ответные меры для российских граждан, в то время как многими из них поддерживаются родственные и деловые связи в странах СНГ, во-вторых, такой подход не учитывает интересов этнических россиян, проживающих в государствах «ближнего зарубежья», что идет в разрез со статьей 5 Федерального закона от 24 мая 1999 года № 99 – ФЗ «О государственной политике Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом», определяющей принципы и цели государственной политики Российской Федерации в отношении соотечественников. Между тем, их численность в настоящее время остается очень высокой и оценивается следующим образом – Украина – 11 млн. чел., Казахстан – 4,5 млн., Узбекистан – 1,8 млн., Беларусь 1,1 млн., Кыргызстан и Молдова – по 650 тыс., Туркменистан и Грузия – по 200 тыс., Азербайджан – 150 тыс., Таджикистан – 60 тыс., Армения 10 тыс. человек.

В-третьих, одно лишь ужесточение порядка въезда на территорию России не способно обеспечить ее безопасность и реализацию политических, экономических, и демографических интересов, особенно на Дальнем Востоке, где при общем уменьшении численности населения с 1991 по 2003 годы, на долю миграционного оттока пришлось более 950 000 человек (87 %). В связи с чем представляется необходимым установление визового режима со странами СНГ лишь как исключительную меру. В тоже время приоритетным направлением в противодействии незаконной миграции должно быть упрощение разрешительного порядка трудовой деятельности на фоне усиления ответственности работодателей и заказчиков работ (услуг), использующих труд иностранных работников. Кроме того, необходима разработка комплексной программы привлечения и закрепления на территории Дальнего Востока трудоспособного населения, как проживающего на территории Российской Федерации, так и иммигрантов, преимущественно из числа граждан бывших республик СССР, и принятие мер к ее строгому выполнению. Причем в первую очередь уточнению подлежит само законодательное определение трудовой деятельности иностранного гражданина, которая стала, по сути дела, основной целью въезда в Российскую Федерацию большинства иностранных граждан и лиц без гражданства, а также основной причиной их незаконной иммиграции [86, с. 30].

Так в статье 2 Федерального закона от 25 июля 2002 года «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» при определении трудовой деятельности иностранного гражданина дается указание лишь на то, что это работа иностранного гражданина в Российской Федерации на основании трудового договора или гражданско-правового договора на выполнение работ (оказание услуг) [19]. При этом не учитываются случаи, когда иностранцы осуществляют такую деятельность без заключения указанных договоров, например, по направлению иностранного юридического лица или приказу совместного предприятия о назначении на должность, что не позволяет их признать иностранными работниками. В связи с чем представляется необходимым дополнить статью 2 указанными выше признаками.

Проведенный анализ правового режима пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства на территории Российской Федерации и его значение для правопорядка позволяет сделать следующие выводы:

1. Под правовым режимом пребывания  в Российской Федерации иностранных  граждан можно понимать установленный  международным договором и законодательными  актами Российской Федерации порядок въезда, выезда, транзитного проезда и пребывания на ее территории, ведения трудовой, экономической и иной, не запрещенной внутренним законодательством деятельности, иностранными гражданами и лицами без гражданства, направленный на обеспечение реализации их прав и обязанностей, правопорядка, государственной безопасности и интересов Российской Федерации.

2. Правовой режим пребывания  иностранных граждан составляет  одну из однородных групп общественных  отношений, урегулированных преимущественно нормами административного права, состояние упорядоченности которых охватывается понятием правопорядок.

3. Влияние правового режима пребывания  иностранных граждан на правопорядок  опосредованно, с одной стороны, уровнем правовой регламентации  данной группы общественных отношений, прежде всего на уровне федерального законодательства, с другой – состоянием соблюдения правовых норм, как иностранными гражданами и лицами без гражданства, так и должностными лицами органов внутренних дел, а также других органов исполнительной власти.

4. В Российской Федерации можно  выделить два основных правовых  режима иностранных граждан и  лиц без гражданства: национальный  и специальный (преференциальный) режимы.

5. Правовым основанием для установления  определенного правового режима пребывания иностранцев в РФ является, прежде всего, международный договор, хотя некоторые из них, например, национальный режим, могут предусматриваться исключительно национальными нормативными правовыми актами.

6. Обеспечение правового режима  иностранных граждан и лиц без гражданства, с одной стороны, должно учитывать их права и обязанности, а с другой – быть направленным на укрепление правопорядка, безопасности и реализацию интересов Российской Федерации, среди которых в последние годы особое значение приобрела проблема преодоления демографического кризиса, особо остро стоящей на Дальнем Востоке.

7. Открытость РФ для международных  отношений, развитие экономики, выход  ее на международный рынок, являются  предпосылкой для возникновения  в некоторых регионах специфических правовых режимов пребывания иностранных граждан. Одним из них является Дальний Восток, на территории которого с учетом культурных и экономических связей, а также близости границ с рядом стран АТР созданы и функционируют свободные экономические зоны; открыта часть дальневосточных границ для безвизового перехода; достигнуты соглашения о взаимном, упрощенном порядке пересечения границ гражданами РФ и гражданами некоторых государств, граничащих с РФ на Дальнем Востоке.

8. Некоторые правовые нормы, регулирующие порядок ведения иностранцами предпринимательской и трудовой деятельности на территории Российской Федерации, нуждаются в переработке. При этом особое внимание должно быть уделено таким направлениям, как упрощение разрешительного порядка трудовой деятельности на фоне усиления ответственности работодателей и заказчиков работ (услуг), использующих труд иностранных работников. Кроме того, необходима разработка комплексной программы привлечения и закрепления на территории Дальнего Востока трудоспособного населения, как проживающего на территории Российской Федерации, так и иммигрантов, преимущественно из числа граждан бывших республик СССР, и принятие мер к ее строгому выполнению

1.3. Особенности обеспечения режима пребывания иностранных граждан в РФ

Фундамент административно-правового статуса иностранных граждан на территории Российской Федерации составляет часть 3 статьи 62 Конституции РФ [1], предусматривающая, что иностранные граждане и лица без гражданства пользуются в Российской Федерации правами и несут обязанности наравне с гражданами Российской Федерации, кроме случаев, установленных федеральным законом или международным договором Российской Федерации.

Основополагающим законодательным актом, устанавливающим особенности статуса иностранных граждан в Российской Федерации, в настоящее время является Федеральный закон от 25 июля 2002 г. N 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» [19].

Иностранным гражданином признается физическое лицо, не являющееся гражданином Российской Федерации и имеющее доказательства наличия гражданства (подданства) иностранного государства.