Досудебное производство

 Как видно от вопросов общего надзора была освобождена и получила обширные полномочия, касающиеся надзора за досудебным производством,  и, конечно же, полномочий осуществления уголовного преследования и поддержания дел в суде.

В таком виде и в основном с такими функциями прокуратура просуществовала до 1917 г., т.е. до смены в России революционным путем общественной формации, когда прокуратура была вообще упразднена Декретом Совета народных комиссаров РСФСР от 24 ноября 1917 г. «О суде».

Датой воссоздания российской прокуратуры следует считать 28 мая 1922 г., когда III сессия Всероссийского Центрального Исполнительного Комитета утвердила «Положение о прокурорском надзоре». Этим Положением на прокуратуру были возложены:

1) осуществление от имени государства надзора за законностью действий всех органов власти, хозяйственных учреждений, общественных и иных частных организаций и частных лиц путем возбуждения уголовного преследования против виновных и опротестования нарушающих закон постановлений;

2) непосредственное наблюдение за деятельностью следственных органов в области раскрытия преступлений, а также за деятельностью органов государственного политического управления;

3) поддержание обвинения в суде;

4) наблюдение за правильностью содержания заключенных под стражей.

 Таким образом, уже первый законодательный акт о прокуратуре наметил все четыре основные направления прокурорского надзора, получившие затем наименование отраслей надзора.

В дальнейшем функция прокуратуры в суде подверглась изменению. Так на основании принятых в 1924 году «Основ судоустройства Союза ССР и союзных республик», на прокурора возлагался надзор за законностью судебной деятельности. Органы прокуратуры республик получили право опротестования в кассационном и надзорном порядке приговоров, решений и определений судов союзных республик⁴.

С принятием УПК РСФСР 1960 года деятельность прокуратуры в досудебном производстве складывалась из 3 направлений:

Осуществление прокурорского надзора за органами дознания и предварительного следствия в пределах своих компетенций. Если раскрыть часть данных компетенций, то прокурор имел очень сильное и большое влияние в уголовном процессе. Прокурор был правомочен отменять незаконные постановления следователей и дознавателей, как на этапе возбуждения дела, так и на этапах расследования; возбуждение уголовного дела во время действия УПК РСФСР носило «уведомительный» характер, т.е. следователь и дознаватель возбуждая дело не согласовывали данное решение с прокурором, а направляли ему копию возбуждения дела, которое прокурор был вправе в дальнейшем отменить в случае его незаконности или не обоснованности; давать обязательные письменные указания для следователей и дознавателей, санкционировать производство ряда следственных действий, утверждать обвинительные акты и обвинительные заключения и другие права.

Осуществление уголовного преследования. Прокурор был вправе возбуждать уголовные дела и осуществлять по ним расследование. Прокурор был обязан поддерживать обвинение в суде.

Процессуальное руководство предварительным расследованием. Он был правомочен требовать материалы уголовных дел, направлять ход расследования и др.

Исходя из выше перечисленного стоит сказать, что прокурор совмещал себе функции надзора, уголовного преследования, так и руководством предварительным расследованием, и при этом обладал огромным массивом прав во всех направлениях деятельности. Это обусловлено тем, что законодатель уделял огромное место прокуратуре как основному и главному надзирающему органу и в связи с этим наделял ее указанными правами.

Концепция судебной реформы 1991 года, проходившая в РСФСР не могла не затронуть вопросы прокурорского надзора.  В концепции делается акцент на то, что соединение  в лице прокурора функций расследования преступлений и надзора за ним же противоречит системному подходу,  вызывает  опасные  перекосы  в досудебных стадиях уголовного судопроизводства. Однако, нельзя,  не признать, что быстрая коренная ломка  сложившихся  отношений  и  привычных  связей  является не самым лучшим  выходом  из  положения. Поэтому основными концептуальными решениями будут, с одной стороны, признание  в  прокурорской деятельности функции уголовного преследования доминирующей, а с другой - частичное перераспределение груза надзорных полномочий прокуратуры в пользу судебного контроля и самостоятельности  следователя.  Прокурора хотелось бы видеть в стадии предварительного расследования объективным органом обвинительной власти.⁵

Тем самым в п. 6 данной Концепции предлагалось сохранить за прокурором функции процессуального руководства расследованием со следующими полномочиями:

- возбудив   уголовное   дело,  передавать  его  следователю  для производства предварительного следствия;

- знакомиться  с  материалами органов дознания и уголовным делом, находящимся  в   производстве   следователя,   со   всеми   имеющимися протоколами и иными процессуальными актами;

- давать указания органу дознания  и  следователю  о  направлении расследования,   выяснении   определенных   обстоятельств,  дополнении расследования;

- присутствовать при производстве следственных действий;

- по  узкой,  строго  определенного   категории   уголовных   дел (уголовное преследование следователей и прокуроров, других сотрудников правоохранительных органов) принимать на себя расследование  в  полном объеме,  выполняя  при  этом все обязанности и пользуясь всеми правами следователя;

- обосновывать    перед    судом    необходимость    производства следственных действий, требующих судебной санкции;

- испрашивать  согласие суда на передачу дела другому следователю или    другому    органу    (территориальному,    специализированному) предварительного следствия;

- заслушивать обвиняемого перед составлением обвинительного акта;

- составлять обвинительный акт, равносильный документу о предании обвиняемого суду.

Как видно ряд полномочий предлагаемых дублирует положения УПК РСФСР, которые в дальнейшем нашли своё отражение и в новом УПК РФ, принятым в 2003 году.

Концептуально укрепляя процессуальную независимость следователей и дознавателей, законодатель освободил их от необходимости получать согласие прокурора на возбуждение уголовного дела. Более того, теперь прокурор, оставаясь должностным лицом, на которое возложен надзор за процессуальной деятельностью органов дознания и предварительного следствия, лишен одного из эффективных средств устранения нарушений закона, каковым было предоставленное ему право при наличии соответствующих оснований возбудить уголовное дело. В соответствии со ст. 146 УПК РФ, регламентирующей общий порядок и сроки возбуждения уголовного дела, при наличии повода и оснований, предусмотренных ст. 140 УПК, орган дознания, дознаватель или следователь в пределах компетенции, установленной уголовно-процессуальным законом, возбуждает уголовное дело. Согласно п. 2 ч. 2 ст. 37 УПК РФ прокурор уполномочен «выносить мотивированное постановление о направлении соответствующих материалов в следственный орган или орган дознания для решения вопроса об уголовном преследовании по фактам выявленных... нарушений уголовного законодательства». Аналогичный вывод следует из норм, содержащихся в ст. ст. 20 и 21 УПК. На настоящий момент за прокурором сохранено лишь право давать согласие на возбуждение уголовного дела дознавателю, но только по делам частного и частно-публичного обвинения (ч. 4 ст. 20 УПК).

К сожалению, УПК РФ в обновленной Федеральными законами от 5, 6 июня и 24 июля 2007 г. редакции, сняв некоторые проблемы, возникавшие при решении вопроса о возбуждении уголовного дела, вместе с тем заложил новые. Причем, на наш взгляд, такого характера, которые могут быть разрешены лишь посредством внесения изменений и дополнений в действующий УПК.

Таким образом, со времени учреждения прокуратуры в России последовательно развивалось законодательство об общем прокурорском надзоре, так и надзоре за досудебным производством, способствуя тем самым совершенствованию организации и деятельности органов прокуратуры, утверждению в стране эффективного прокурорского надзора.

§ 2. Развитие идеи судебного контроля на досудебных стадиях уголовного судопроизводства

В своем нормативном развитии идея судебного контроля за законностью и обоснованностью действий и решений следственных органов определялась через три относительно самостоятельных этапа:

1) становление и развитие идеи судебного контроля как уголовно-процессуального института и особой формы деятельности суда (1864 - 1917 гг.);

2) регресс идеи (института) судебного контроля, завершившийся фактически полным отказом от данного института (1917 - 1960 гг.);

3) возрождение и нормативное закрепление идеи судебного контроля как важнейшей конституционной гарантии прав, свобод и законных интересов личности в правовом государстве и обществе (1991 - 2002 гг.).

Исследуя сущность, содержание и процессуальные формы судебного контроля по Уставу уголовного судопроизводства 1864 г. (далее - УУС), российские процессуалисты характеризуют последний как элемент судебной власти, признак ее внешней самостоятельности. И прежде всего, по мнению С.И. Викторского, «из внешней самостоятельности судебной власти вытекают следующие положения... она, наконец, должна быть наделена широкими правами по ограждению свободы личности от произвольных арестов»⁶.

Соответственно, применительно к УУС 1864 г. элементы судебного контроля исследовались, как правило, в связи и по поводу применения мер процессуального принуждения. Между тем современные исследователи обоснованно обращают внимание на то, что УУС и практика его применения выработали еще несколько относительно самостоятельных форм реализации судебного контроля в судах общих установлений Российской империи.

К примеру, А.В. Солодилов, всесторонне исследуя этот вопрос, относит к самостоятельным формам судебного контроля положения ст. 8-11, 47-49, 55, 77, 80-84, 492, 496-498, 501-509, 529-531 УУС⁷. Отдельные из этих форм называет и М.А. Устимов, добавляя к ним положения ст. 275, 277, 285, 268, 491 УУС⁸, а также Н.А. Колоколов (ст. 277 УУС)⁹.

Соглашаясь (в целом) с мнением данных ученых, вместе с тем отметим, что не все из названных норм можно отнести к формам реализации (институту) судебного контроля. Не определившись изначально в существенных признаках судебного контроля, названные авторы относят к этому институту такие формы отправления процессуальных полномочий, которые, на наш взгляд, судебным контролем не являются. В частности, трудно согласиться с тем, что в качестве формы реализации судебного контроля можно исследовать положения ст. 47 УУС, в соответствии с которой мировой судья при отсутствии обвиняемого или недостаточности доказательств по делу публичного обвинения (был) вправе поручить местной полиции собрать все необходимые по делу сведения, с тем, чтобы иметь возможность разрешить дело по существу. Применительно к названной норме нет ни одного из необходимых признаков судебного контроля. А именно: а) социально-правового спора (конфликта) сторон, который предстоит разрешить мировому судье; б) инициативы сторон, как (легитимного) повода к началу процедуры судебного контроля; в) самого предмета контроля (и не ясны его пределы); г) процедуры судебного заседания как предусмотренной законом обрядной формы разрешения спора; д) наконец, итогового судебного акта, вынесенного по результатам контроля и призванного к законному и обоснованному разрешению спора сторон, чьи права нарушены в ходе досудебной процессуальной деятельности¹⁰. Поэтому природа подобного поручения во многом аналогична той, которая в действующем законодательстве, к примеру, предусмотрена п. 4 ч. 2 ст. 38 УПК РФ.

Отсутствуют существенные признаки судебного контроля и при анализе положений ст. 48, 49 УУС. Указанные в них полномочия мирового судьи в части, касающейся реагирования на поводы к начатию дела (ст. 42 УУС), объективно вытекают из принципа публичности уголовного судопроизводства. Судья в данной ситуации действует по обязанности, т.е., реагируя в рамках предоставленных ему полномочий на законный повод к возбуждению дела, а не в силу функции реализующегося судебного контроля.

Не могут быть отнесены к формам реализации судебного контроля и полномочия мирового судьи, закрепленные в ст. 77-84 УУС, ибо меры к пресечению способов уклонения от суда применяются по внутреннему убеждению мирового судьи о целесообразности принятия такого решения по делу, которое находится в его производстве, а не по инициативе стороны обвинения, ходатайствующей об этом перед судом. Нет в этой ситуации и правового спора сторон. Соответственно, нет необходимости в особой процедуре судебного заседания, призванной к разрешению спора. Поэтому в названной ситуации, скорее, налицо отправление функции правосудия, средством к реализации которой выступают и контрольные полномочия судьи, подчиненные достижению общей цели процесса, чем самостоятельная форма судебного контроля.

Сказанное во многом касается и нормативных предписаний ст. 269 УУС, которые Н.А. Колоколов, А.В. Солодилов, М.А. Устимов также называют в качестве формы реализации судебного контроля в судах общих установлений Российской империи. Очевидно, что хотя судебный следователь и обладает правомочием по проверке, дополнению и отмене действий полиции, связанных как с дознанием, проводимым в порядке ст. 252-254 Устава, так и с совершением неотложных следственных действий в порядке ст. 258-259 УУС, осуществление этих полномочий всецело находится в рамках реализации более общей функции уголовного судопроизводства по всестороннему и объективному расследованию обстоятельств дела. В этом плане контрольно-проверочные полномочия судебного следователя, предусмотренные указанной нормой (ст. 269 УУС), являются элементом текущего контроля, имманентно присущим для всего судебного права в целом, изначально построенного таким образом, чтобы каждый последующий этап или стадия уголовно-процессуальной деятельности выступали в качестве контрольно-проверочных по отношению к предыдущим. Отсюда названные полномочия следователя связаны не столько с разрешением правового спора сторон, сколько с формированием его внутреннего убеждения о доказанности обстоятельств дела, независимой оценкой полученных данных. Контрольно-проверочные аспекты его деятельности скорее являются элементами процесса доказывания, чем реализацией функции судебного контроля. Отсутствуют в указанных нормах и другие необходимые признаки судебного контроля, обособляющие его в самостоятельный институт.