Досудебное производство

При организации надзора за соблюдением закона при приеме и регистрации сообщений о преступлениях прокурорам необходимо учитывать накопленный практикой осуществления прокурорского надзора и обобщенный в приказах Генерального прокурора РФ опыт, дающий представление о наиболее часто встречающихся нарушениях закона. К ним, в частности, относятся отказы в приеме сообщений о преступлениях; укрытие сообщений о преступлениях от регистрации; оставление сообщений о преступлениях без рассмотрения; квалификация уголовно наказуемых деяний как административных проступков; принятие незаконных решений об отказе в возбуждении уголовного дела при очевидных признаках состава преступления; подлоги, фальсификация материалов проверок. Все перечисленные нарушения, допускаемые органами дознания, создают предпосылки для укрытия преступлений от учета, искажения реального положения дел с преступностью, наносят значительный вред делу борьбы с преступностью, подрывают авторитет правоохранительных органов и доверие граждан к государству. В результате непринятия мер к своевременному раскрытию преступлений многие преступники остаются безнаказанными.

Важным фактором, который необходимо учитывать при организации прокурорского надзора на стадии возбуждения уголовного дела, является обширный круг поднадзорных субъектов.

В связи с этим прокурорам необходимо учитывать специфику работы перечисленных органов дознания по характеру их профессиональной деятельности и наряду с обеспечением единообразного исполнения предписаний закона, применять различные методологические подходы к организации прокурорского надзора за законностью возбуждения уголовных дел. Так, большинство заявлений, принимаемых к рассмотрению органами внутренних дел и подобными им органами дознания (ФСБ, ФСКН, таможня), являются заявлениями о неочевидных преступлениях, где лица, совершившие деяния, не выявлены.

Проверяя в порядке надзора исполнение органами дознания предписаний закона о приеме и регистрации сообщений о преступлениях, особое внимание прокурору следует уделять вопросу о соблюдении установленного законом срока проведения доследственной проверки. Оперативность при принятии решения о возбуждении уголовного дела крайне важна, так как дает возможность немедленно приступить к производству по делу всего комплекса неотложных следственных действий.

Практика прокурорского надзора свидетельствует и том, что по отдельным заявлениям, содержащим очевидные признаки преступлений, каких-либо предусмотренных законом процессуальных действий по закреплению доказательств, пресечению преступной деятельности, сохранению следов преступления своевременно не проводилось, а уголовные дела по таким заявлениям (сообщениям) длительное время не возбуждались.

Важно иметь в виду, что, изучая материалы дела, прокурор проверяет, когда подано и зарегистрировано заявление, в какой срок и какие именно проверочные действия проводились и через какой промежуток времени было возбуждено уголовное дело.

Своевременное и правильное исполнение требований закона о приеме, регистрации, учете и разрешении заявлений о совершенных преступлениях обеспечивает не только быстрое и полное их раскрытие, но и является гарантией обоснованного привлечения к уголовной ответственности лиц, виновных в совершении данных преступлений, и предупреждения случаев привлечения к уголовной ответственности невиновных лиц.

Также немаловажным остается вопрос о тех возможных мерах прокурорского реагирования, которые могут быть приняты в случае выявления прокурором в органе, нарушений федерального законодательства, регламентирующего порядок приёма, регистрации и разрешения сообщений о преступлениях. Данный вопрос неоднозначно воспринимается как в теории уголовного процесса, так и на практике.

Однако в своем же приказе Генеральный прокурор пытался частично урегулировать данную проблему. Так в п. 1.5 указано, что на основании п. 3 ч. 2 ст. 37 УПК РФ, ст. 6, 30 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" требовать полного устранения нарушения закона, используя предусмотренные в указанных нормативных актах формы реагирования и привлечение виновных должностных лиц, в том числе не обеспечивших должного контроля за соблюдением порядка приема, регистрации, проверки и разрешения сообщений о преступлениях, к ответственности вплоть до вынесения постановления о направлении материалов руководителю следственного органа для решения вопроса об уголовном преследовании должностного лица, допустившего нарушение, содержащее признаки преступления. По смыслу пункта, речь идет о требовании об устранение нарушений федерального законодательства, допущенного в ходе расследования (п. 3 ч. 2 ст. 37 УПК РФ) . Однако далее в этом же пункте, Ген прокурор еще более запутал данную ситуацию. Он указывает, что контролировать разрешение материалов, направленных в соответствии с п. 2 ч. 2 ст. 37 УПК РФ и ч. 6 ст. 148 УПК РФ для решения вопроса об уголовном преследовании по фактам выявленных нарушений уголовного законодательства или об отмене руководителем следственного органа постановления об отказе в возбуждении уголовного дела, исполнение органами дознания и дознавателями указаний прокурора, а также результаты рассмотрения руководителями органов дознания и предварительного следствия представлений об устранении нарушений законов, внесенных в соответствии с Федеральным законом "О прокуратуре Российской Федерации"»⁴⁰.

В данном случае речь идет уже о представлении, которое выносится в рамках общего прокурорского надзора. Данная двойственная позиция и вызывает проблемы, которые возникают на практике

Практика прокурорского надзора пошла по пути внесения именно на стадии возбуждения уголовного дела представлений. Это подтверждается тем, что в ответах на представления Северо-Западной транспортной прокуратуры, внесённых в Северо-Западное следственное управление на транспорте Следственного комитета при прокуратуре РФ, следствием изложены доводы о несостоятельности ссылки прокурора на норму ст. 24 Закона о прокуратуре во внесённых представлениях. Следственный орган обосновал свою позицию тем, что в соответствии с п. 1 ст. 21 данного закона предметом надзора за исполнением законов является соблюдение Конституции РФ и исполнение законов, действующих на территории Российской Федерации, федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, к каковым Следственный комитет при прокуратуре РФ не относится.

Таким образом, представляется, что прокурор на основании ст. 24 Закона о прокуратуре и ст. 37 УПК вправе внести представление об устранении нарушений закона в следственные органы Следственного комитета или их руководителям, которые полномочны устранить допущенные нарушения, а не включение отдельным пунктом Следственного комитета в перечень п. 1 ст. 21 Закона о прокуратуре не является пробелом в действующем законодательстве.⁴¹ Такое же объяснение можно и применить к ОВД, органам ФСКН и ФСБ, осуществляющих проверку сообщений о преступлениях.

Однако по смыслу ст.30 того же «Закона «о прокуратуре», в которой указано, что полномочия прокурора по надзору за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие, устанавливаются уголовно-процессуальным законодательством Российской Федерации и другими федеральными законами. В связи с этим можно сделать вывод, что в УПК единственным законным средством реагирования на нарушения прокурора (помимо решений об отмене постановлений) является вынесение требований, причем независимо от стадии уголовного процесса. Данной же позиции придерживается и прокуратур по Алтайскому краю.

Как видно полномочия прокурора на данной стадии в разные времена изменялись в разную сторону, то в сторону усиления надзора, то, наоборот, в сторону уменьшения. Однако изложенное, нисколько не умаляет роли прокурорского надзора в стадии возбуждения уголовного дела. Полностью сохраняется обязательность указаний прокурора и его право отменять незаконные и необоснованные постановления органов предварительного расследования.

§ 2. Прокурорский надзор за принятием решения о возбуждении уголовного дела

Надзор прокурора на стадии возбуждения уголовного дела имеет особое значение, особенно роль прокурорского надзора повышается после принятия решения о возбуждении уголовного дела, так как своевременное, законное и обоснованное возбуждение уголовного дела и начало предварительного расследования уменьшают риск утраты важных доказательств, обеспечивают повышение результативности последующего расследования, а также незамедлительное пресечение дальнейшей преступной деятельности лица, заподозренного в совершении преступления.

Необходимым условием возбуждения уголовного дела является наличие предусмотренных законом повода и основания. Согласно ч. 1 ст. 140 УПК РФ поводами для возбуждения уголовного дела служат: 1) заявление о преступлении; 2) явка с повинной; 3) сообщение о совершенном или готовящемся преступлении, полученное из иных источников.

Уголовно-процессуальное законодательство не предусматривает отказа в приеме сообщения о преступлении. Каждое заявление о преступлении должно быть принято должностными лицами правоохранительных органов, зарегистрировано и разрешено в установленном порядке, который регулируется ведомственными инструкциями правоохранительных органов, обязанных осуществлять эту деятельность. В настоящее время в этих целях действует Типовое положение "О едином порядке организации, приема, регистрации и проверки сообщений о преступлениях"⁴², утвержденное совместным Приказом Генеральной прокуратуры РФ, МВД России, МЧС России, Минюста России, ФСБ России, Минэкономразвития России, ФСКН России от 29 декабря 2005 г. N 39/1070/1021/253/780/353/399 "О едином учете преступлений". На основании данного Положения каждый правоохранительный орган Российской Федерации, осуществляющий предварительное следствие, дознание и прокурорский надзор, принимает собственный нормативный акт, регулирующий вопросы регистрации сообщений и заявлений о преступлениях. Так, в ФСБ России порядок регистрации преступлений регулируется Инструкцией "Об организации в органах Федеральной службы безопасности приема, регистрации и проверки сообщений о преступлениях и иной информации о преступлениях и событиях, угрожающих личной и общественной безопасности", утвержденной Приказом ФСБ РФ от 16 мая 2006 г. N 205⁴³. Аналогичная Инструкция принята в Федеральной службе по контролю за оборотом наркотиков (утверждена Приказом ФСКН РФ от 9 марта 2006 г. N 75)⁴⁴.

Основная масса заявлений о совершенных и готовящихся преступлениях поступает в органы внутренних дел. Нормативные правила работы с такими заявлениями установлены Инструкцией "О порядке приема, регистрации и разрешения в органах внутренних дел Российской Федерации заявлений, сообщений и иной информации о происшествиях", утвержденной Приказом МВД России от 1 декабря 2005 г. N 985⁴⁵. В соответствии с требованиями данной Инструкции каждому заявителю при личном обращении в орган внутренних дел с заявлением о преступлении должен быть выдан специальный талон-уведомление о регистрации принятого от него заявления в "Книге учета сообщений о происшествиях".

Простой перечень приведенных выше многочисленных ведомственных нормативных правовых актов, регулирующих порядок разрешения сообщений о преступных проявлениях, свидетельствует об утвердившейся "порочной" ведомственной практике регулирования важнейших правил, имеющих общеправовое начало уровня национального законодательного регулирования. Такой вывод диктуется, прежде всего, необходимостью законодательного регулирования общественных отношений, проявляемых в области уголовного процесса в связи с учетом и регистрацией преступных деяний в государстве, а не в конкретном органе данного государства. В этом случае будет разрешена и коллизия по реализации обеспечения предмета прокурорского надзора данной отрасли, так как прокурор в соответствии с Законом о прокуратуре РФ надзирает за исполнением закона, а не контролирует исполнение инструкций и иных ведомственных документов.

Не менее важным является правильное понимание категории "основание возбуждения уголовного дела". В соответствии с ч. 2 ст. 140 УПК РФ основанием к возбуждению уголовного дела является наличие достаточных данных, указывающих на признаки преступления. При этом "достаточность" данных традиционно означает такую их совокупность и качество, которые позволяют сделать вывод о наличии признаков преступления. Надо признать, что применение категории "достаточность" к характеристике основания к возбуждению уголовного дела на практике приводит к значительной степени субъективизма при принятии решения о возбуждении уголовного дела. Как следствие - преждевременное возбуждение уголовных дел, необоснованное уголовное преследование, нарушение прав и законных интересов граждан и организаций, а в конечном счете - девальвация уголовно-правовой политики государства по борьбе с преступностью. Необоснованно возбужденное уголовное дело нивелирует назначение уголовного судопроизводства. Это следует признать противогосударственной практикой и принять комплекс политических и правовых мер к устранению такого негативного явления.

В подтверждение приведем данные прокурорско-надзорной практики. Так, в первом полугодии 2006 г. в Российской Федерации из 1491488 возбужденных уголовных дел окончено расследованием и направлено в суд только 1/3, остальные 2/3 прекращены, приостановлены или находятся в состоянии затянувшегося расследования, так как не установлен субъект преступления. Дополняют картину данные о состоянии преступности, следственной работе и прокурорском надзоре за 2003 - 2005 гг., в соответствии с которыми уголовное преследование прекращено по реабилитирующим основаниям в 2003 г. в отношении 7454 человек (из них 1834 человека, или 24,6%, находились под стражей); в 2004 г. - в отношении 5521 (из них под стражей находились 1375 человек, или 24,9%); в 2005 г. - в отношении 5237 (из них под стражей 1326 человек, или 25,1%)⁴⁶.