Досудебное производство

Таким образом, в современном уголовном процессе России, судебный контроль и прокурорский надзор идут рука об руку, в тесной взаимосвязи, дополняя друг друга, решают вопросы соблюдения прав и свобод в уголовном судопроизводстве.

В качестве вывода можно отметить, что для определения оптимального соотношения прокурорского надзора и судебного контроля за законностью расследования преступлений необходимо разумное сочетание преимуществ этих двух форм контроля в системе гарантий законности при расследовании преступлений и, прежде всего, прав и свобод человека и гражданина, что наилучшим образом будет способствовать как интересам обеспечения уголовного преследования, так и защите прав и законных интересов участников процесса. Судебный контроль должен быть обращен на обеспечение неуклонного соблюдения конституционных прав и свобод человека и гражданина, вовлекаемых в сферу уголовного судопроизводства. Прокурорский надзор, прежде всего, должен быть направлен на исполнение всех законов, действующих на территории Российской Федерации, органами дознания и предварительного следствия, непосредственно осуществляющими уголовное преследование.

 

 

Глава 2. Прокурорский надзор за решениями, принимаемыми в стадии возбуждения уголовного дела

 

 

§ 1. Общая характеристика полномочий прокурора в стадии возбуждения уголовного дела

 

 

Со стадии возбуждения уголовного дела начинается производство по делу. Она играет важную роль в достижении задач уголовного судопроизводства. От своевременного и правильного решения вопросов в этой стадии зависит многое, ибо здесь решается вопрос о необходимости расследования, в ходе которого изобличается и привлекается к уголовной ответственности лицо, совершившее преступление. Характеризуя назначение данной стадии, М.С. Строгович писал, что «возбуждение уголовного дела - правовое основание для всех дальнейших процессуальных действий при расследовании и разрешении уголовного дела³².

Данная стадия имеет следующие задачи:

а) установить наличие или отсутствие повода и основания к возбуждению уголовного дела;

б) закрепить следы преступления;

в) предотвратить готовящееся, пресечь начатое, но неоконченное преступление.

Согласно ранее действующему УПК РСФСР, назначение прокурора в этой стадии - быть гарантом соблюдения законности при возбуждении уголовного дела и отказе в его возбуждении. Это следовало из содержания ст. 25 УПК РСФСР, обязывающей прокурора во всех стадиях уголовного судопроизводства своевременно принимать меры к устранению всяких нарушений, от кого бы они ни исходили. Статья 116 УПК РСФСР конкретизировала его надзорную функцию в данной стадии.

До принятия УПК РФ, прокурор осуществлял надзор за исполнением законов в стадии возбуждения уголовного дела в соответствии со ст. 29 Федерального закона "О прокуратуре РФ".

Прокурор принимал все меры к тому, чтобы в каждом случае обнаружения признаков преступления было немедленно возбуждено уголовное дело и чтобы при отсутствии поводов и оснований уголовные дела не возбуждались³³.

Прокурор следил за тем, чтобы проверка заявлений и сообщений о преступлениях производилась в сроки и в порядке, определенном уголовно-процессуальным законом (ст. ст. 108-115 УПК РСФСР), чтобы не проводилось расследование до возбуждения уголовного дела и не нарушались права личности в этой стадии уголовного процесса.

Свои обязанности прокурор выполнял, проверяя документы и материалы, указывающие на признаки преступления, при осуществлении надзора. Прокурор ставился в известность о возбуждении каждого уголовного дела, так как ему немедленно направляется копия постановления о возбуждении уголовного дела (ст. 112 УПК РСФСР). Прокурор знакомился с ней и если сомневается в законности решения следователя или органа дознания, то проверял материалы, послужившие основанием к возбуждению уголовного дела.

Законность возбуждения уголовного дела проверялась также при осуществлении надзора за исполнением законов в деятельности органов дознания и предварительного следствия.

Если дело было возбуждено без законных поводов и оснований, прокурор своим постановлением отменял постановление следователя или органа дознания, отказывал в возбуждении уголовного дела, либо прекращал дело, если по нему были произведены следственные действия (ст. 116 УПК РСФСР). Обнаружив нарушение закона о сроках и порядке проверки заявлений и сообщений, прокурор заслушивал объяснения следователя или лица, ведущего дознание, указывал на ошибки, а в необходимых случаях рассматривал вопрос о привлечении виновного должностного лица к дисциплинарной ответственности.

Проверяя материалы, по которым было отказано в возбуждении уголовного дела, прокурор выяснял, полно ли исследованы обстоятельства, указанные в сообщении; соблюдены ли требования закона о передаче в необходимых случаях материалов на разрешение в административном или дисциплинарном порядке; уведомлен ли заявитель о принятом решении и разъяснен ли ему порядок обжалования; соответствуют ли мотивы решения нормам материального и процессуального законов и фактическим данным.

Установив, что в возбуждении уголовного дела отказано необоснованно, прокурор отменял постановление органа дознания или следователя и либо выносил постановление о возбуждении уголовного дела, либо предлагал произвести дополнительную проверку, либо поручал возбудить уголовное дело. Как расследование, так и проверку в этих случаях для обеспечения объективности поручалась другому работнику органа дознания или другому следователю.

Надзор за законностью возбуждения уголовных дел прокурор осуществлял также при рассмотрении поступающих к нему жалоб. Прокурору направлялись жалобы на незаконность постановлений об отказе в возбуждении уголовного дела, вынесенные не только следователями и органами дознания, но и руководителями этих органов.

Прокурор следил за тем, чтобы все поступившие сообщения о преступлениях были рассмотрены. Для этого прокурор знакомился со сводками о происшествиях и проверял законность принятых по ним мер. Одновременно прокурор осуществлял надзор за соблюдением требований закона о подследственности. Он следил за тем, чтобы дела, по которым требовалось производство предварительного следствия, передавалось органами дознания следователю немедленно после производства неотложных следственных действий, В необходимых случаях (при наличии жалоб на необъективность дознания, сложность дела и т.п.) прокурор мог изъять дело, подследственное органам дознания, и передать его следователю.

Прокурор следил за тем, чтобы следователи органов милиции, налоговой полиции, органов безопасности и прокуратуры производили расследование по делам, отнесенным к их компетенции, и не допускали нарушения закона о подследственности³⁴.

Выполнение прокурором единственной функции - надзора за исполнением законов в этой стадии уголовного процесса признавалось и многими учеными³⁵. Так, по утверждению А.Б. Ломидзе, роль прокурора на стадии возбуждения уголовного дела состоит в осуществлении надзора за деятельностью следователя и органа дознания по рассмотрению и проверке поступающих сообщений с целью выяснения наличия уголовно-правовых и уголовно-процессуальных предпосылок для возбуждения или отказа в возбуждении уголовного дела³⁶.

В связи с принятием Федерального закона от 5 июня 2007 г. N 87-ФЗ, который внес изменения и дополнения в Уголовно-процессуальный кодекс РФ и Федеральный закон "О прокуратуре Российской Федерации", созданием Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации существенно изменилось соотношение полномочий прокурора и руководителя следственного органа на стадии досудебного уголовного судопроизводства и на стадии возбуждения уголовного дела в частности. Разделены полномочия прокурора по надзору за исполнением законов и процессуальные полномочия руководителей следственных органов на предварительном следствии.

При этом обращает на себя внимание, что редакция ч.1 ст. 37 УПК РФ осталась неизменной. Как в старой, так и в новой редакции за прокурором сохранены две основные функции в уголовном судопроизводстве - это осуществление от имени государства уголовного преследования и надзор за процессуальной деятельностью органов дознания и предварительного следствия. Однако возможности реализации прокурором своих полномочий по надзору, в частности, за предварительным следствием, существенно ограничились. И связанно это, прежде всего, с передачей ряда его полномочий руководителю следственного органа.

Понятие уголовного преследования закреплено в п. 55 ст. 5 УПК РФ, где говорится, что уголовное преследование - процессуальная деятельность, осуществляемая стороной обвинения в целях изобличения подозреваемого, обвиняемого в совершении преступления.

Руководителям всех следственных органов от прокуроров переданы многие, наиболее существенные властно-распорядительные полномочия на предварительном следствии, в частности такие, как:

- право давать согласие следователю на возбуждение ходатайств перед судом в случаях, предусмотренных УПК РФ;

- давать следователю обязательные для исполнения письменные указания;

- отменять незаконные и необоснованные постановления следователя;

- разрешать вопросы об отводе следователя, отстранять следователя от ведения расследования др.

В стадии возбуждения уголовного дела к руководителю перешли такие полномочия как продлевать срок проверки сообщения или заявления о преступлении, руководитель следственного органа подписывает постановление следователя о возбуждении уголовного дела и др.

Однако, несмотря на существенное ограничения прокурора в правах, он продолжает осуществлять прокурорский надзор за процессуальной деятельностью органов предварительного следствия, причем, на наш взгляд, достаточно ощутимый. На сегодняшний день прокурор может пресечь законными способами практически любые нарушения законности, которые могут иметь место при расследовании уголовного дела.

Несомненно, что надзорная деятельность прокурора в уголовном процессе есть выражение его государственной функции надзора за исполнением законов. Это следует из ст. 1 Федерального закона «О прокуратуре РФ», возлагающей на прокурора осуществление от имени Российской Федерации надзора за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации. В части 2 ст. 1 этого Закона перечислены отрасли функции надзора за исполнением законов, среди которых есть и надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие³⁷. Также называется и гл. 3 Закона «О прокуратуре РФ». Статья 29 этой главы определяет предмет надзора. В предмет надзора применительно к стадии возбуждения уголовного дела входит следующее: надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, установленного порядка разрешения заявлений и сообщений о совершенных и готовящихся преступлениях, а также законность решений, принимаемых органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие. В статье 30 Закона сказано, что полномочия прокурора по надзору за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие, устанавливаются уголовно-процессуальным законодательством Российской Федерации и другими федеральными законами. В таком случае получается, что полномочия по реализации одной из отраслей государственной функции надзора за исполнением законов устанавливаются уголовно-процессуальным законодательством, что дает нам основание считать данное направление деятельности (функцию) процессуальной, поскольку она урегулирована нормами уголовно-процессуального закона.

Функция прокурора в стадии возбуждения уголовного дела обусловлена его ролью, которая состоит в осуществлении надзора за деятельностью следователя, руководителя следственного органа, органа дознания, дознавателя по регистрации, рассмотрению и проверке поступающих сообщений с целью выяснения наличия или отсутствия оснований к возбуждению или отказу в возбуждении уголовного дела.

Тем не менее, и эта функция претерпела значительные изменения. По правильному замечанию Г.К. Смирнова, она оказалась «в сокращенном виде»³⁸.

Однако следует признать и то, что распространенность нарушений закона при возбуждении уголовных дел связана подчас с неэффективностью осуществляемого на данной стадии уголовного процесса прокурорского надзора. В работе органов прокуратуры имеют место случаи формального отношения к выполнению своих обязанностей по надзору за исполнением законов о приеме и регистрации сообщений о преступлениях.

Практика прокурорского надзора выработала и сформулировала ряд задач, стоящих перед прокурорами при осуществлении ими надзора за исполнением закона при приеме и регистрации сообщений о преступлениях, решение которых способствует достижению положительных результатов в борьбе с преступностью. К ним относятся:

1) проверка полноты и правильности регистрации и учета поступивших в органы внутренних дел заявлений и сообщений о преступлениях;

2) проверка соблюдения сроков регистрации заявлений и сообщений о преступлениях, а также рассмотрения их в порядке, предусмотренном ст. 144 УПК РФ;

3) проверка законности и обоснованности решения, принятого по материалам проверки, а также соблюдения порядка уведомления соответствующих лиц о принятом по их заявлению или сообщению решении;

4) выявление нарушений закона при приеме, регистрации и разрешении заявлений и сообщений о совершенных или готовящихся преступлениях путем непосредственного ознакомления с заявлениями, материалами, по которым принято решение об отказе в возбуждении уголовного дела;

5) сопоставление по одним и тем же фактам записи в документации органов внутренних дел, в первую очередь в "Книге учета сообщений о происшествиях" с другими документами и нарядами;

6) получение из учреждений, организаций, предприятий информации о преступных проявлениях за определенный период и сопоставление ее с учетной документацией органов внутренних дел.

Деятельность прокурора в данном направлении надзора условно может быть выстроена из трех этапов соответственно трем этапам работы с сообщениями о преступлениях: 1) при приеме и регистрации, 2) при рассмотрении и 3) при принятии решения по существу (выделение данных этапов полезно не только в теоретическом, но и в практическом плане, дабы из внимания прокурора, проводящего проверку в порядке надзора за исполнением закона при приеме и регистрации сообщений о преступлении, предметом которой охватываются все перечисленные этапы, не "выпадали" отдельные из них и проверка не была односторонней).³⁹ Прокурорский надзор в равной мере необходим на каждом из названных этапов. Если сообщение о преступлении не принято, не рассмотрено или укрыто от регистрации, тем самым упускается возможность эффективного начала предусмотренной законом деятельности по предварительному расследованию совершенного преступления.