Перспективы борьбы с коррупцией в Казахстане

Исходя из сказанного выше, мы приходим к выводу, что, различая "специальные служебные преступления" (преступления по должности) и преступления служащих в частных коммерческих организациях, русские юристы не находили нужным уравнивать последних с лицами, состоящими на государственной или общественной службе. Они также не видели необходимости выделять деяния, совершаемые по должности, в отдельную главу, раздел (или как-то иначе), ввиду отсутствия какого-либо особого охраняемого объекта, возникающего при совершении подобного рода преступлений. Поэтому служащие коммерческих организаций в соответствии с Уложением о наказаниях и Уголовным Уложением несли ответственность лишь за общие преступления - злоупотребление доверием, мошенничество и пр.

Однако Уложение 1903 г. так и не вступило в законную силу. Известные преобразования революционного характера прекратили развитие капиталистических отношений в России. Все законы царского правительства, в том числе и уголовные, в 1917 году были отменены.

Смена государственного строя и формы правления в октябре 1917 г. не отменила коррупцию как явление, но зато сформировала лицемерное отношение к ней, немало способствовавшее укоренению мздоимства и лихоимства в новой административной среде.

После того, как 2 мая 1918 г. Московский революционный трибунал рассмотрел дело четырех сотрудников следственной комиссии, обвинявшихся во взятках и шантаже, и приговорил их к шести месяцам тюремного заключения, узнавший об этом Председатель СНК РСФСР В.И. Ленин настоял на пересмотре дела. ВЦИК повторно вернулся к этому вопросу и приговорил троих из четырех к десяти годам лишения свободы[59, с. 504]. В архивах хранятся записка Ленина В.И. Курскому о необходимости немедленного внесения законопроекта о строжайших наказаниях за взяточничество и письмо В.И. Ленина в ЦК РКП(б) с предложением поставить в повестку дня вопрос об исключении из партии судей, вынесших слишком мягкие приговоры по делу о взяточниках.

Декрет СНК РСФСР "О взяточничестве" от 8 мая 1918 г. стал первым в РСФСР правовым актом, предусматривавшим уголовную ответственность заданные деяния. Согласно ему, к ответственности за взяточничество привлекались лица, состоявшие на государственной или общественной службе, "виновные в принятии взяток за выполнение действия, входящего в круг их обязанностей, или за содействие в выполнении действия, составляющего обязанности должностного лица другого ведомства". В качестве отягчающих обстоятельств предусматривались "особые полномочия служащего... и вымогательство взятки"[60, с. 467]. Оно, кроме лиц, являющихся государственными служащими, охватило также членов фабрично-заводских, домовых комитетов, правлений кооперативов и профессиональных союзов, а также лиц, служащих в них. Сам же способ определения такого субъекта, продолжая традиции российского уголовного законодательства, сводился к перечислению родовых понятий служащих или иных лиц, при этом критерии, на основании которых эти лица причислялись к данной категории субъектов, не выделялись.

Декретом СНК от 16 августа 1921 г. формулировка статьи в части квалификации деяния взяткополучателя была несколько изменена. В новой редакции ответственности подлежали лица, "которые состоят на государственной, союзной или общественной службе, лично или через посредника, получили или пытались получить в каком бы то ни было виде взятку за выполнение в интересах дающего взятку какого-либо действия, входящего в круг их служебных обязанностей".

В Уголовном кодексе РСФСР (1922 г.) практически была сохранена формулировка последнего Декрета, но дополнительно введен квалифицирующий признак - "шантаж".

Основное отличие советского государственного аппарата от государственного аппарата буржуазии состоит в том, что буржуазный государственный аппарат стоит над массами, он чужд народным массам, а советский государственный аппарат не стоит над массами, а сливается с широкими массами трудящихся, и советским государственным аппаратом в широком смысле слова являются не только Советы с их органами власти, но и "организации всех и всяких беспартийных объединений, соединяющих Советы с глубочайшими "низами", сливающих государственный аппарат с миллионными массами и уничтожающих шаг за шагом всякое подобие барьера между государственным аппаратом и населением"[64, с. 8].

Очевидно, что с учетом трансформаций, произошедших в сфере экономики и управления, позиции законодателя, правоприменителя и представителей правовой науки в части ответственности за преступления по должности существенным образом изменились.

В качестве субъектов названных посягательств стали рассматриваться все служащие в государственных органах, предприятиях, учреждениях и организациях вне зависимости от занимаемой ими должности, наличия или отсутствия властных полномочий. Как писал А.А. Жижиленко, "с точки зрения современного строя, всякий служащий является в то же время должностным лицом, как бы ни была незначительна его функция в общей системе государственного устройства". Отсюда делался вывод, что "должностное преступление может иметь место как со стороны низшего служащего (скажем, курьера, сторожа, канцеляриста), так и со стороны служащего, занимающего более высокую и ответственную должность"[16].

Кроме того, к должностным лицам относились и служащие в общественных организациях, на которые возлагались государственные задачи, поручалось выполнение политических функций. Как считалось, служащие общественных организаций, "которые выполняют имеющие общегосударственное значение задачи, наравне со служащими государственных учреждений несут ответственность за нарушение своих служебных обязанностей как за должностные преступления".

Таким образом, на начальных этапах советского строительства все общественные структуры (за исключением религиозных общин) стали рассматриваться в качестве организаций, которые действуют в общегосударственных интересах. Поэтому служащий любой формальной общественной структуры признавался в качестве возможного субъекта должностных преступлений.

В ст. 117 УК РСФСР 1926 г. взяточничество определялось как "получение должностным лицом лично или через посредников, в каком бы то ни было виде взятки за выполнение или невыполнение в интересах дающего какого-либо действия, которое должностное лицо могло или должно было совершить исключительно вследствие своего служебного положения". В качестве квалифицирующих признаков предусматривались наличие "прежней судимости за взятку или неоднократность получения взятки".

К должностным лицам государственного аппарата, в соответствии с примечанием 2 к ст. 109 УК РСФСР 1926 г., приравнивались также лица, выполняющие управленческие функции в профсоюзных организациях. За совершение служебных преступлений (растрат, взяток и т.д.) они отвечали по нормам о преступлениях по должности. При этом А.Р. Гюнтер обращал внимание на следующую особенность: "Для этой категории лиц устанавливается по УК РСФСР особый порядок, напоминающий собою тот порядок, который известен под именем административной гарантии, согласно которому должностные лица могут быть привлекаемы к уголовной ответственности лишь в том случае, если согласие на такое привлечение дает администрация виновного". Во всех остальных случаях служащие профессиональных союзов рассматривались как частные граждане[65, с. 5].

М. Кожевников и Н. Лаговиев отмечали, что "когда говорят о должностных преступлениях, то имеются в виду преступления со стороны служащих не частных лиц и учреждений, а государственных предприятий или учреждений (безразлично, центральных или местных) и тех общественных организаций, которые выполняют задачи общего государственного значения".

В научных спорах 30-х и 40-х и последующих годов обсуждался лишь круг полномочий работников государственных и общественных предприятий, учреждений и организаций, достаточный для отнесения их к числу должностных лиц. Дискутировались также проблемы, связанные с признанием должностными лицами тех или иных категорий работников (врачи, преподаватели, работники торговли, экспедиторы, заготовители и др.). Крайнюю точку зрения высказывал Б.С. Утевский, полагавший возможным признавать должностными лицами практически всех рабочих и колхозников. Это обосновывалось соображениями "принципиально политического характера" о стирании граней между трудом умственным и физическим, о принципиальном отличии советского государственного аппарата от буржуазного и т.п. [62, с. 378-379].

Однако уже в тот период высказывались определенные сомнения в обоснованности столь широкого подхода к определению должностного лица. Так, А.Н. Трайнин писал, что "чрезвычайно широкая конструкция понятия должностного лица не могла не вызвать и в законе, и в жизни некоторых ограничительных критериев", что законодатель не мог иметь в виду признание должностными лицами всех без исключения работников государственных и общественных учреждений и предприятий. Такое понимание привело бы к политически нецелесообразному, чрезмерному расширению круга должностных лиц.

Судебная практика подходила к решению этого вопроса неоднозначно. Так, в различные периоды в категорию должностных лиц были, например, включены сторожа кооперативов, инкассаторы, агенты по сбору страховых премий, сборщики членских взносов, сторожа предприятий и колхозов, виновные в халатном отношении к своим обязанностям. В то же время судебная практика не признавала должностными лицами комбайнеров, доярок, сторожей колхозного виноградного сада. Таким образом, к сороковым годам ни практика, ни теория уголовного права не имели достаточно определенного мнения о том, кто же является должностным лицом и какие функции входят в его служебные обязанности"[67, с. 15].

Вместе с тем в юридической литературе было предложено ввести в уголовное законодательство определенные признаки, присуще должностному лицу. Ряд авторов предлагал использовать такие разграничительные критерии, как выполнение "административных, организационных, хозяйственных или иных служебных обязанностей"[68, с. 23], "осуществление по должности административных и организационно-хозяйственных функций", "осуществление оперативно-распорядительных и административно-хозяйственных функций, т.е.: а) исполнение обязанностей по руководству учреждением или предприятием или отдельным его участком, а также б) осуществление административных, хозяйственных или иных обязанностей, связанных с возможностью совершать действия, имеющие юридическое значение".

Эти критерии легли в основу определения должностного лица, сформулированного в примечании к ст. 170 УК РСФСР 1960 г. В нем указывалось, что под "должностными лицами понимаются лица, постоянно или временно осуществляющие функции представителя власти, а также занимающие постоянно или временно в государственных или общественных учреждениях, организациях или на предприятиях должности, связанные с выполнением организационно-распорядительных или административно-хозяйственных обязанностей или выполняющие такие обязанности в указанных учреждениях, организациях и на предприятиях по специальному полномочию".

В республиканских УК, принятых в период с 1959 по 1962 г., в определениях должностного лица как субъекта должностных преступлений уже без всяких оговорок указывалось, что таковым является, в частности, лицо, занимающее в любом государственном или общественном предприятии, учреждении, организации должность, связанную с выполнением организационно-распорядительных или административно-хозяйственных обязанностей.

В современных условиях развития общества и государства стало уже недопустимо считать работников аппарата всех промышленных и сельскохозяйственных предприятий и организаций, всех общественных объединений граждан должностными лицами, осуществляющими публично-правовые функции. Столь же очевидной была невозможность простого восстановления содержащегося в УК 1922 г. и УК 1926 г. законодательного определения должностных лиц как работников, занимающих должности в тех организациях или объединениях, помимо государственных, на которые законом возложены определенные обязанности, права и полномочия в осуществлении хозяйственных, административных, профсоюзных и других общегосударственных задач.

1.4. Современное казахстанское законодательство о должностной преступности      

Прежде всего отметим, что должностная преступность сегодня – это относительно массовое социально-правовое явление, включающее совокупность должностных преступлений и лиц, их совершивших.     

Нынешнее состояние коррупции в Казахстане во многом обусловлено давно наметившимися тенденциями и переходным этапом, который и в других странах, находившихся в подобной ситуации, сопровождался ростом коррупции.

В Уголовном кодексе Республики Казахстан 1997 г. преступления, совершенные должностными лицами, закреплены в Главе 13 “Преступления против интересов государственной службы”.

Отправной точкой в процессе создания в Казахстане системы противодействия коррупции и предупреждения коррупционных правонарушений следует считать 21.10 1997 года, когда Президент Республики Казахстан Н.А. Назарбаев издал Указ «О Высшем дисциплинарном совете Республики Казахстан».

Главными целями Высшего дисциплинарного совета были укрепление государственной дисциплины, повышение ответственности государственных служащих, недопущение ими злоупотреблений властью и служебным положением. В состав этого органа вошли известные и авторитетные в республике люди, представители общественности и ведущих СМИ.

С первых дней своей работы совет пришел к выводу, что особую опасность коррупция представляет в тех сферах, от которых зависит повседневная жизнь казахстанцев – здравоохранение, образование, жилищно-коммунальное хозяйство, низовые звенья органов государственного управления, так как именно чиновничий аппарат этих учреждений своими действиями или бездействием подрывает авторитет государства в глазах народа. До 80% заявлений и обращений граждан, поступающих в Администрацию Президента Республики Казахстан, канцелярию Премьер-министра Республики Казахстан и другие республиканские органы, касались деятельности чиновников областного и районного звена[17].