ОСНОВНЫЕ ИДЕИ И ПОЛОЖЕНИЯ ЗЕМЕЛЬНОГО КАДАСТРА РОССИИ, ЕГО ГЛАВНЫЕ НЕДОЧЕТЫ И ПРОТИВОРЕЧИЯ

 

Подготовлен для системы КонсультантПлюс

 

ОСНОВНЫЕ ИДЕИ И ПОЛОЖЕНИЯ  ЗЕМЕЛЬНОГО КАДАСТРА РОССИИ,

ЕГО ГЛАВНЫЕ НЕДОЧЕТЫ И ПРОТИВОРЕЧИЯ

 

(УЧЕБНО-ПРАКТИЧЕСКИЙ И АНАЛИТИЧЕСКИЙ  КОММЕНТАРИЙ)

 

Материал подготовлен с использованием правовых актов

по состоянию на 14 августа 2010 года

 

Б.Д. ЗАВИДОВ

 

Завидов Борис Дмитриевич, кандидат юридических наук, доцент, обладатель медали А.Ф. Кони, член Союза журналистов  и юристов России.

 

ВМЕСТО ВВЕДЕНИЯ

 

Современное понимание государственного земельного кадастра отражено в специальном Законе, принятом Госдумой, - Федеральном законе "О государственном кадастре недвижимости". Это систематизированный свод сведений об учтенном в соответствии с настоящим Федеральным законом недвижимом имуществе, а также сведений о прохождении Государственной границы Российской Федерации, о границах между субъектами Российской Федерации, границах муниципальных образований, границах населенных пунктов, о территориальных зонах и зонах с особыми условиями использования территорий, иных предусмотренных настоящим Федеральным законом сведений. Государственный кадастр недвижимости является федеральным государственным информационным ресурсом.

При написании книги использовалась следующая нормативная база: Конституция РФ, Земельный кодекс РФ, Федеральный закон "О государственном кадастре недвижимости", постановления Конституционного Суда РФ, указы Президента РФ, а также труды ученых-правоведов.

Вопрос правового регулирования  государственного земельного кадастра настолько велик, что мы сосредоточили свое исследование лишь на нескольких важных частях.

Если допустить, что в Российской Федерации велось бы несколько разных кадастров, с уверенностью можно  сказать, что возникли бы многочисленные разногласия, противоречия, которые  в конечном счете привели бы к ошибкам и необходимости исправления всей системы. Приведем простой пример. В настоящее время одной из проблем учета недвижимости (в том числе земельных участков) является то, что "в системах учета имеют место дублирование функций и наличие погрешностей в сведениях об объектах недвижимости вследствие многократного ручного введения, различий в идентификации объектов и субъектов права, а также сложности проверки взаимного расположения объектов и противоречивости информации, содержащейся в разрозненных информационных системах". Можно предположить, чем грозит возможное разделение кадастра на несколько разных.

Таким образом, единство системы и  технологии ведения государственного земельного кадастра на всей территории Российской Федерации - исторически проверенный принцип осуществления кадастрового учета земель и земельных участков.

Однако правовое регулирование  земельного кадастра, несмотря на его  положительные идеи, далеко от совершенства, поэтому немало читателей, включая  и юристов, бывают не совсем сведущими в знании и понимании недочетов и недостатков земельного кадастра, что и раскрывает автор в своей работе.

Ведение земельного кадастра представляет собой важную функцию органов  государственной власти по управлению земельным фондом в Российской Федерации, и обусловлено оно необходимостью учета всех земельных ресурсов государства.

Разумеется, всесторонний государственный  подход к оценке земель и землеописанию  существовал не всегда. На основании  сохранившихся немногочисленных письменных свидетельств периода Древней Руси можно лишь судить, что уже тогда княжеская власть осознавала необходимость учета земельных угодий. Судя по новгородским писцовым книгам конца XV века, содержащим указания на принадлежность земельных участков конкретным владельцам, сведения об их площади, расположении относительно естественных ориентиров (рек, озер и т.п.) и плодородии, традиция землеописаний восходит к XI - XIII векам. На это же указывают отдельные сохранившиеся фрагменты берестяных грамот.

Вопрос правового регулирования государственного земельного кадастра настолько объемен, что мы сосредоточили свое исследование лишь на нескольких важных частях.

Таким образом, цель предпринятого  исследования - изучение и анализ нормативно-правовых актов и специальной литературы, посвященных вопросам права регулирования ведения земельного кадастра, как земли, так и недвижимых строений и (или) сооружений.

Теоретической основой при написании  данной работы явились труды, основанные на научно-практическом опыте исследования проблем земельного права, монографии, содержащиеся в периодических изданиях, журналах, по вопросам и проблемам земельного права различного уровня, а также специальная литература, исследованная при написании дипломной работы. Это труды таких авторов, как Боголюбов С.А., Варламов А.А., Горбачев А.Н., Комов Н.В., Голиченков А.К., Ельникова Е.В., Иконицкая И.А., Калинин Н.И., Литвинцева А., Можаровский В., Хауке О.А., Шершеневич Г.Ф. и др.

Поставленная цель может быть достигнута путем решения следующих задач:

- проследить историю развития законодательства, регулирующего вопросы, связанные с земельным кадастром;

- рассмотреть содержание законодательной  базы, лежащей в основе регулирования  вопросов, связанных с ведением  земельного кадастра;

- выяснить тенденции развития  в этой сфере;

- в заключение подвести итоги  по проделанной работе, выработать  пути решения возникших проблем.

Для подтверждения объективности  сделанных выводов применялись  определенные научные методы исследования, основанные на анализе научной литературы и нормативно-правовых актов, обобщении существующей практики, сравнительно-правовом анализе научных исследований ряда авторов по вопросам права собственности на природные объекты.

Автор ставил перед собой цель - критически разобраться и исследовать  нормы, регулирующие положения земельного кадастра, что несомненно, будет полезным не только работникам БТИ и землеустроительных служб, студентам и преподавателям, но и всем юристам, а также сотрудникам правоохранительных органов.

 

Глава 1. ИСТОРИЯ СТАНОВЛЕНИЯ  ИНСТИТУТА КАДАСТРОВОГО

УЧЕТА ЗЕМЕЛЬНЫХ УЧАСТКОВ В РОССИИ

 

1.1. Предпосылки создания земельного  кадастра в России

 

Кадастр как общественное явление  известен с давнего времени, когда  человек начал обрабатывать землю. Кадастр (от фр. - cadastre) представляет собой  список, реестр, составленный официальным органом или учреждением <1>, также кадастр (от лат. - capitastrum) в Древнем Риме обозначал список лиц, подлежащих обложению подушным налогом <2>.

--------------------------------

<1> Большая советская энциклопедия. М.: Советская энциклопедия, 1973. Т. 2. С. 367.

<2> Крысин Л.П. Толковый  словарь иноязычных слов. М.: Русский  язык, 1998. С. 291.

 

История развития земельного кадастра в России определяется прежде всего уровнем экономического развития и характером отношений собственности. А начинается эта история с образования государства и развития налогообложения. Объединение в 882 году двух крупнейших политических центров древних славян, Киевского и Новгородского, под властью Киева положило начало существованию могущественного древнерусского государства - Киевской Руси. Отсюда берет истоки отечественный земельный кадастр, о чем свидетельствуют некоторые статьи "Пространной Русской Правды" Владимира Мономаха. Существовавший в то время качественный учет земель имел упрощенный характер. Русская Правда сохранила сведения о подразделении земель только по видам угодий - дворовые, пахотные, пустопорожние, охотничьи угодья (без указания почвенных различий). Первые переписи земель с характеристикой их качества и количества относятся к XII в. Очень подробное описание многочисленных и разнообразных доходов с земли сделано в уставных грамотах новгородского князя Святослава и смоленского князя Ростислава <3>.

--------------------------------

<3> Казанцев Н.Д. Из истории науки советского земельного и природоохранительного права // Экологическое право. 2006. N 2. С. 4.

 

Исторически сложилось, что земельный  кадастр в России включал такие  составные части, как учет и регистрация земель, а также историческое и экономическое описание земель, их оценка.

На развитие древнего земельного кадастра определенное влияние оказало монгольское  владычество. Для верного учета  и сбора дани проводилась перепись жителей и их имущества, а поскольку главной доходной статьей являлась земля, то при раскладе дани учитывались ее количество и качество. Брались на учет пространства целых княжеств и поземельное владение каждого частного лица.

Наиболее яркое и полное описание земельных владений в России относится к периоду ликвидации феодальной раздробленности и возникновения централизованного государства. В описаниях приводились сведения о количестве земель во владениях, давалась оценка этих земель путем приведения их к определенным условным единицам. Основной единицей податного обложения считалась соха, поэтому система переписи земель получила название сошного письма. Кроме налоговых целей описание земель по сошному письму имело большое значение для определения количества ратников, лошадей и продовольствия, необходимых для обороны. Раздача земель за службу и необходимость приведения вотчинных и поместных земель в соответствие с отправляемой службой стали одной из основных причин частых переписей земель в XV - XVI вв. При царе Иване IV (Грозном) были описаны почти все земли России, а некоторые из них - даже по нескольку раз.

Для описания земель в XVI в. было создано  специальное учреждение - Поместный  приказ, которое стало общегосударственным  руководящим центром, объединяющим все межевые, кадастровые и крепостные работы. Описания земель проводились лицами, называвшимися писцами, дозорщиками и мерщиками. Писцовый наказ 1622 г. возлагал на писцов измерение пашни, перелогов, сенокосов, лесов и других угодий. Количество земли исчислялось приблизительно. Сведения о земле отражали в писцовых книгах. Их составляли в двух экземплярах: один посылался в Москву в Поместный приказ, а второй предназначался для воевод, наместников и дьяков.

Писцовые книги имели юридический  и правовой характер. При их заполнении проверяли права землевладельца на описываемые земли. Купля-продажа земли, обмен земельными владениями, передача земель по наследству подтверждались документами и отражались в писцовых книгах. Эти книги признавались государством в качестве важнейшего доказательства прав на землю, а сама запись в них получила характер земельной регистрации. Составление писцовых книг велось по населенным пунктам <4>.

--------------------------------

<4> Хауке О.А. Крестьянское  земельное право. М., 1914. С. 147.

 

В писцовых книгах освещались и финансовые вопросы: оценка имущества, размеры  обложения налогом. Запись этих книг содержит показатели своеобразной русской  статистики населения, землевладения, культуры, финансов и т.д. В книгах наряду с учетом и регистрацией земель дается их классификация по качеству с выделением четырех групп - добрые, средние, худые и очень худые. Для классификации земель использовались данные об урожайности, видах угодий и физических свойствах почв. Оценочной формой были различные окладные единицы - соха, обта, выть, лук, сошка. Постепенно они заменяются большой московской сохой - единицей податного счета, соответствующей определенному размеру чистого дохода.

Кроме писцовых книг, в которые  заносились все земли, составлялись окладные, приправочные, полевые, строенные, засечные, отказные, дозорные и вотчинные книги. В окладных книгах отражались только земли, приносящие доход, с указанием размера. В приправочных книгах - служилые земли с указанием кому какие принадлежат и по каким документам. Полевые книги составляли при межевании, на их основе появились межевые книги, в которых отражались границы землевладений. В строенных книгах регистрировалось количество земли, отведенной под строительство городов, с указанием их местонахождения. Отказные книги содержали описание раздач, засечные - описание земель по границам государства, в дозорные книги заносили земли, находящиеся в разорении и подлежащие конфискации. Вотчинные книги давали сведения для распределения тягла между населением вотчины с учетом имущественного положения крестьян. Таким образом, собираемая информация могла быть использована для управления территориями и проведения земельной и налоговой политики Российского государства.

Следующий этап развития кадастра был  обусловлен политикой Петра I, он уничтожил поместную систему, сравнял прежние поместья с вотчинами и ввел подушную подать. В результате качественный учет земель и их оценка утратили свое значение. Вместе с тем значительно повысилась точность полевых измерений, впервые основанная на геометрии и применении геодезических инструментов. Однако замыслы Петра I о производстве сплошного межевания выполнить не удалось, и первое генеральное межевание было начато в 1754 г. Оно было основано на Писцовом наказе 1684 г. и помимо учета земель имело целью лишение прав владения и изъятия не соответствующих документам земель. Такой формальный подход привел к возбуждению споров соседствующих владельцев даже в случаях отсутствия взаимных претензий до начала межевания. Это вызывало отрицательное отношение землевладельцев к самой идее генерального межевания и предопределило его неудачный исход.