ОСНОВНЫЕ ИДЕИ И ПОЛОЖЕНИЯ ЗЕМЕЛЬНОГО КАДАСТРА РОССИИ, ЕГО ГЛАВНЫЕ НЕДОЧЕТЫ И ПРОТИВОРЕЧИЯ

Главная задача межевания 1765 г. состояла в регистрации казенных и других земельных владений. На каждый уезд составлялись межевые книги и  планы с указанием землевладельцев, местоположения и общего количества земель, их распределения по угодьям и составлением перечня угодий по провинциям и губерниям. К планам прилагались алфавитные реестры с характеристикой землевладений и отражением проведенных измерений. Кроме того, при межевании составлялись экономические описания, содержащие сведения о качестве пахотных земель <5>.

--------------------------------

<5> Филиппов М.А. Судебная  реформа в России. СПб., 1871. Т. 1 - 2. С. 332.

 

В 1837 году министерство государственных имуществ приступило к разработке нового земельного кадастра. Были проведены большие работы по съемке и определению размеров усадебных земель, пашни, сенокосов, пастбищ. Каждое из этих угодий делилось на несколько разрядов. На основе собранных данных об урожайности за 12 лет определяли условный валовой доход пашни и сенокосов. Из дохода исключались стоимость семян, расходы на удобрения, обработку почвы, перевозку продукции и определялся условный чистый доход. По данным о средних рыночных ценах на сельскохозяйственные продукты вычисляли условный чистый доход в денежном выражении <6>.

--------------------------------

<6> Варламов А.А. Земельный  кадастр: теоретические основы  земельного кадастра. М.: Колос, 2003. С. 223.

 

XVII век, особенно его вторая  половина, в истории Российского государства характерен постепенным расшатыванием основ писцовых кадастровых работ в основном из-за введения новых и разнообразных видов податей и повинностей. Объектами податей были как люди, так и некоторые виды имущества. В частности, в России подать бралась с земли ("посошный налог"), с каждого двора ("подворный налог"), с каждого лица мужского пола, или с обоих полов, или с главы семьи ("подушная подать") <7>.

--------------------------------

<7> Комов Н.В. и др. Земельные  отношения и землеустройство в России. М., 2006. С. 512.

 

Подушная подать как  новая система прямого обложения  налогами была введена в Российском государстве Указом Петра I в 1722 году вместо существовавшего до этого  подворного обложения. Подушная подать взималась в денежной форме, и ею облагалось все мужское население России, кроме дворян, духовенства и лиц, находящихся на государственной службе. В 1775 году от подушной подати было освобождено купечество (для него взамен был введен специальный налог с капитала), а в 1863 году - мещанство, и с этого момента подушная подать стала чисто крестьянским налогом. Как система налогообложения подушная подать просуществовала до 1887 года (в Сибири - до 1899 года).

Незадолго до введения подушной подати в 1718 - 1719 годах в России началась первая подушная перепись населения, т.н. ревизия. Целью ревизии была перепись населения, которое подлежало подушному обложению и рекрутской повинности. Списки лиц, подлежащих обложению подушной податью, назывались ревизскими сказками. Единицей учета населения была "ревизская душа". В ревизские сказки вносились все податные сословия: крестьяне, посадские люди (ремесленно-торговое население городов), однодворцы (государственные крестьяне, заселяющие государственные земли на южных границах России для защиты их от набегов астраханских и крымских татар и живущие без крепостных одним двором), бобыли, ямщики, бродячее духовенство, вольные "гулящие люди" и другие. В ревизские сказки не включались люди, не подлежащие обложению налогами - дворяне, духовенство и чиновники. Ревизские сказки содержали сведения о численности податного населения, его географическом размещении, составе по возрасту, полу, национальности, семейному и общественному положению.

Подушные переписи резко  увеличили число крепостного  населения, так как закрепляли "гулящих людей" за помещиками, на землях которых их во время переписи заставали, что привело к росту поступления налогов в казну. Всего было проведено 10 ревизий. Первая (1718 - 1724 гг.) учла 5,4 млн. "ревизских душ", последняя (1857 - 1859 гг.) - 11,2 млн. при общем числе крепостных людей более 23 млн. человек, что составляло 34,4% от общего числа жителей Российской империи.

Однако при проведении подушных переписей качественный учет земель и их оценка утратили свое значение как основание для налогообложения и практически прекратились на довольно длительный срок. На первое место вместо качественного выдвигается количественный учет земель, который начинает проводиться на более высоком уровне, чем при проведении сошного письма, так как измерение земель путем межевания строится на точных геодезических началах с применением геометрии. При этом определяется не только общая площадь владений, но и площадь отдельных угодий.

Однако все попытки  размежевания немежеванных и спорных  земель, предпринятые российскими правительствами в 1681 - 1684, 1734 и 1754 годах, были безуспешными, так как встречали упорное сопротивление крупных землевладельцев, стремящихся к захвату незанятых земель. Положение усугублялось несовершенством технической стороны межевания и отсутствием топографических планов.

В правление императрицы  Екатерины II (1762 - 1796 гг.) были приняты  меры к проведению межевания всех имперских земель на принципиально  новых основаниях и ситуация изменилась коренным образом. 5 марта 1765 года была организована особая Комиссия о генеральном межевании, а 19 сентября 1765 года был издан Манифест о генеральном размежевании границ всей империи, к которому прилагались Генеральные правила, данные межевой комиссии для сочинения по оным межевой инструкции <8>.

--------------------------------

<8> Комов Н.В. и др. Земельные отношения и землеустройство  в России. М., 1995. С. 512.

 

Генеральные правила состояли из 19 параграфов и формулировали  основные принципы генерального межевания, цели и задачи, которые необходимо было решить в процессе такого межевания.

Генеральное межевание  не пересматривало права владельцев земель, а только размежевывало населенные и ненаселенные земли. В Правилах говорилось: "В Государственное  земель размежевание, которое предприемлется для единственного всех владельцев собственного спокойствия и развода по настоящим границам их владения, отнюдь не вмещать ни ревизии, ни редукции, но единственно только межевать, и класть на планы земли каждого владения...".

Земля приписывалась не к владельцу, а к городам и селам. Пустоши оставались под прежним названием. В редакции Правил это формулировалось так: "Все земли межевать не к именам владельцев, но к именам сел и деревень, а пустоши к их собственным названиям... для чего сим генеральным межеваньем и утверждаются единственно и навсегда земли только к селам и деревням, а пустоши к их старым названиям, но отнюдь не села, деревни и пустоши к именам владельческим".

Каждый землевладелец  был обязан обвести все свои владения общей межой ("...каждое селение порознь, или всякое владение общей обводною межою, как-то владельцы сами, и поскольку к которому селению земли из собственного владения межевать пожелают...") <9>. Однако если на каком-то землевладении межевание было выполнено и оформлено до начала генерального межевания и "...владельцам на них планы даны, а иным хотя планы еще не даны, но отмежеваны, и межи поделаны, и ямы покопаны и столбы поставлены, по которым владение теперь уже имеют...", а спорные вопросы и "челобитные" не возникают и не поступают, то результаты ранее выполненного межевания признавались законными и не пересматривались.

--------------------------------

<9> Никонов П.Н., Журавский  Н.Н. Недвижимость, кадастр и мировые  системы регистрации прав на  недвижимое имущество. Аналитический обзор. СПб., 2006. С. 136.

 

Генеральное межевание  предусматривало обязательное изготовление топографических (кадастровых) планов каждого землевладения ("Снимать  и класть на планы каждую земляную дачу... по собственному всякого владельца  границе владения своего отводу...") <10>. Принципиально новым было положение, когда деньги, вырученные за продаваемые засеки или самовольно занятые земли, должны были направляться только на финансирование генерального межевания, т.е. предусматривалось целевое использование вырученных средств ("Собираемые же в казну деньги как за продажные засеки, так и за самовольно заселенные земли употреблять в расход на произведение Государственного межевания, яко в единственную собственную ж всех владельцев пользу...").

--------------------------------

<10> Коротеева Л.И. Земельно-кадастровые  работы. Технология и организация.  Ростов-на-Дону: Феникс, 2006. С. 14.

 

Генеральные правила стали основой  для разработки Инструкции землемерам (13 февраля 1766 года) и Инструкции межевым  губернским канцеляриям и провинциальным межевым конторам (25 мая 1766 года).

Межевые канцелярии создавались в  губерниях, где в данный момент проводилось  межевание, а провинциальные межевые  конторы - по одной на каждые две-три  губернские провинции с подчинением  губернской канцелярии. После завершения межевания территории губернии, межевая канцелярия и межевые конторы переводились в другую губернию, где начиналось межевание.

Инструкция землемерам, как и  Генеральные правила, признавала результаты ранее выполненных писцовых межеваний, но отменяла все ранее изданные инструкции и писцовые наказы. Она предписывала каждое межевание выполнять двумя землемерами - старшим и младшим. При этом старшему землемеру поручалось устанавливать внешнюю границу землевладения, а младшему - снимать внутреннюю ситуацию и составлять специальный план отдельного землевладения в масштабе 1 англ. дюйм = 100 саженям (в современном изложении - 1:9100). Если межа землевладения была установлена ранее произведенным писцовым межеванием, но съемка внутренней ситуации отсутствовала, то землемерами выполнялась только съемка землевладения, а межа оставлялась неизменной. Впоследствии на основании специальных планов отдельных земельных дач, составлявшихся землемерами, в масштабе 1 дюйм = 1 версте (около 1:42000) подготавливались генеральные уездные планы, а на их основании - губернские атласы <11>.

--------------------------------

<11> Казанцев Н.Д. Из истории науки советского земельного и природоохранительного права // Экологическое право. 2006. N 2. С. 12.

 

Инструкция канцеляриям и конторам подробно определяла порядок наделения  землей поселенцев на городских выгонных землях, размежевание земель церквам, различным категориям государственных крестьян, горным заводам и т.п., а также устанавливала правила отвода земель под дороги.

Генеральное межевание  было все имперским и обязательным для землевладельцев. Оно сопровождалось изучением хозяйственного состояния  страны. Все подлинные топографические планы вместе с межевыми книгами содержали сведения полевых журналов и экономические примечания к ним, сведения о формах податей и налогообложения (барщина, оброк и т.п.), экономико-географические данные о качестве земель и лесов, о промыслах и промышленных предприятиях, о разных памятных местах (курганах, пещерах и т.п.). Все споры по вопросам землевладения подлежали общему государственному суду - Вотчинной коллегии.

Генеральное межевание  в отличие от ранее выполнявшихся  кадастровых работ проводилось на строгой научной основе. В частности, каждый землемер, направлявшийся для межевания, обязательно снабжался специальными печатными наставлениями "...о методе, каким образом по настоящему землемерной науки искусству снимать и сочинять с какими экономическими примечаниями планы, какая класть межи и делать где какие межевые признаки, как вести полевые при межевании записки и сочинять межевые книги, сколько о каждом владении и уезде сочинять планов и межевых книг и куда оные отсылать; с приобщением при том всему потребных к тому форм, чтоб во всех местах письменное происхождение землемеры одинаковым образом вести могли".

Естественно, проведение таких  масштабных работ, как генеральное  межевание Российской империи, требовало  большого числа подготовленных кадров. Для этого в 1779 году в Москве была открыта землемерная школа при Межевой канцелярии. С 1819 года эта школа становится Константиновским землемерным училищем, а с 1835 года - Межевым институтом. Помимо межевых учреждений, сбор сведений о земле проводился также и многими другими ведомствами, не всегда с должным согласованием между собой <12>.

--------------------------------

<12> Кухтин П.В., Левов  А.А., Лобанов В.В., Семкина О.С.  Управление земельными ресурсами:  Учебное пособие. СПб.: Питер, 2006. С. 161.

 

Таким образом, подводя  итог вышеизложенному, можно сделать  определенные выводы. За период с 1766 по 1861 год генеральное межевание  было проведено в 35 губерниях Российской империи. Общее число генерально-обмежеванных дач составило 178295, суммарной площадью в 275378747 десятин земли (свыше 3 млн. кв. км). И хотя впоследствии дополнительно проводились специальные межевания земель (например, по постановлению Госсовета Российской империи 1836 года), итоги генерального межевания оставались незыблемой основой гражданско-правовых отношений в сфере земельного права России вплоть до Октябрьской революции 1917 года <13>.

--------------------------------

<13> www.rosreestr.ru

 

1.2. Учет и оценка земельных  ресурсов

в период земельной реформы 1861 г.

 

Характерной особенностью исторического  развития России было то, что она  очень долго оставалась в тисках феодально-крепостнической замкнутости  и патриархальной обособленности и, как следствие, слишком поздно вступила на путь капиталистического развития. Если в Европе прикрепление крестьян к земле произошло в период раннего средневековья, то в России - лишь в XVII веке. При этом и сама феодальная система России отличалась от стран Европы.