Сервитут в земельном законодательстве Российской Федерации

Институту сервитута  в современном российском законодательстве отводится немалая роль, свидетельством тому может служить Федеральный закон от 24.07.2007 N 221-ФЗ  «О государственном кадастре недвижимости»,

п.п. 4 п. 3 ст. 27 которого говорит о том, что «..орган кадастрового учета принимает решение об отказе в постановке на учет земельного участка также в случае, если доступ (проход или проезд от земельных участков общего пользования) к образуемому или измененному земельному участку не будет обеспечен в том числе путем установления сервитута..». [6] Это положение находит подтверждение и в письме Минэкономразвития РФ от 11.07.2011 N Д23-2903.

В случаях если установление публичного сервитута приводит к  существенным затруднениям в использовании  земельного участка, его собственник  вправе требовать от органа государственной власти или органа местного самоуправления, установивших публичный сервитут, соразмерную плату ( абз. 2 п. 7 ст. 23 ЗК РФ).

Сервитут  прекращается свое действие в случае, когда отпадают основания, в 

_________________________

[6]Федеральный закон от 24.07.2007 № 221-ФЗ (ред. от 08.12.2011) «О государственном кадастре недвижимости»//Российская газета, № 165, 01.08.2007.

связи с которыми он был установлен, например, была проложена новая дорога к  участку,  обременяемым сервитутом.

При установлении сервитутов, особенно публичных, заинтересованные лица сталкиваются с множеством неразрешимых проблем, поэтому на сегодняшний день они не находят должного применения, и одной из причин, сдерживающих процесс оформления как частных, так и публичных сервитутов, являются различные правовые нормы, регулирующие данные отношения.

Анализ  законодательства таких стран, как  США, Канада, Швеция, Дания, показывает, что сервитут является одним из основных прав на землю, обеспечивающих нахождение на ней инженерных и транспортных коммуникаций; газопроводов, водопроводов и иных трубопроводов, линий связи, линий электропередачи и т.п., что обеспечивает их быстрое развитие, легкий доступ к земельным ресурсам.

1. Публичный сервитут

 

Публичные сервитуты  имеют достаточно спорный характер. Спорность заключается  в том, что ряд авторов ставит под сомнение само существование данного вида. Также пробелом является и отсутствие в ГК РФ упоминаний о публичных сервитутах, несмотря на то, что они закреплены в ряде других нормативных правовых актов. Это приводит к  различным подходам в порядке их установления.

Совершенствование законодательства о публичных сервитутах предполагает решение вопросов об определении  места этого института в системе  права, его природы, содержания, порядка  и условий введения и прекращения. В данном разделе  затрагиваются аспекты установления и прекращения публичного земельного сервитута, включая основания, процедуру оформления, определение личности заявителя и органов, принимающих решение. В качестве исходного используется понятие публичного сервитута как разновидности самостоятельного гражданского вещного права сервитута, которое состоит в правомочии ограниченного пользования чужим объектом недвижимости.

 

1. Установление публичного сервитута

 

Публичный сервитут устанавливается законом или иным нормативным правовым актом Российской Федерации, субъекта Российской Федерации или органа местного самоуправления, как правило, с учетом результатов общественных слушаний, в интересах государства, муниципального образования и (или) местного населения. Нормы о публичном земельном сервитуте закреплены в ст. 23, 41, 48 ЗК РФ.

Публичный земельный  сервитут устанавливается: 
а) одновременно с принятием решения о предоставлении земельного участка в собственность (постоянное бессрочное пользование, аренду); 
б) после момента предоставления участка в собственность. 
            Можно выделить следующие этапы введения публичного земельного сервитута: 
1. Подача заявления об установлении публичного земельного сервитута. 
2. Рассмотрение заявления органом государственной власти (местного самоуправления) и назначение общественных слушаний. 
3. Организация и проведение общественных слушаний, принятие решения по итогам.

4. Решение органа государственной власти (местного самоуправления) об установлении публичного сервитута.

5. Государственная регистрация публичного сервитута.

Рассмотрим каждый этап в отдельности.

          1. Подача заявления об установлении публичного земельного сервитута.

С инициативой  об установлении публичного земельного сервитута могут выступать граждане, юридические лица, государственные органы или органы местного самоуправления.

Лица, заинтересованные в установлении публичного сервитута, обращаются с заявлением в администрацию. Например, согласно Положению «О порядке проведения общественных слушаний по установлению публичного сервитута в городе Моршанске» от 29.03.2007 №592 заявитель – физическое или юридическое лицо, заинтересованное в установлении публичного сервитута, направляет главе города Моршанск заявление, в котором указывает объект недвижимости, содержание сервитута, срок его действия и обоснование необходимости введения (п. 2.1). Если же инициатором установления публичного севритута выступает администрация города Моршанск, то подготовка заявления и направление его главе города не осуществляется.

По Положению о публичных сервитутах г. Иркутска от 17 февраля 2003 г. заявление об установлении публичного сервитута направляется в Управление архитектуры и градостроительства Комитета по городскому обустройству администрации г. Иркутска на имя мэра города (п. 2.5).

2. Рассмотрение заявления органом государственной власти 
(местного самоуправления) и принятие решения о проведении общественных слушаний.

Обычно заявление  рассматривает принявший его  орган. Например, в г. Киров поступившее заявление об установлении публичного сервитута глава администрации города направляет для предварительного рассмотрения в управление градостроительства и архитектуры  (п. 2.2. Положения о порядке установления и прекращения публичных сервитутов в отношении земельных участков, находящихся на территории муниципального образования "Город Киров", в ред. решения Кировской городской Думы от 24.09.2008 N 20/8). А в Моршанске в соответствии с поручением главы города общественные слушания о возможности установления публичного сервитута организуются и проводятся уполномоченным структурным подразделением (п.п. 2.2; 2.3).

Во избежание  затягивания процесса установления публичного сервитута целесообразно  в нормативном акте субъекта Федерации  или муниципального образования  предусмотреть срок рассмотрения заявления и назначения проведения слушаний.

3. Организация и проведение общественных слушаний, принятие

решения по итогам

          Земельный кодекс предусматривает принятие решения о введении публичного земельного сервитута с учетом результатов общественных слушаний (п. 2 ст. 23).

Следует отметить, что  в ГК РФ и ЗК РФ процедура проведения таких слушаний не описана, поэтому, в настоящее время, субъекты РФ принимают по этому поводу свои нормативные акты.

Положением «О порядке проведения общественных слушаний по установлению публичного сервитута в городе Моршанске» дано определение  общественным слушаниям по установлению публичного сервитута: это носящая рекомендательный характер форма общественного обсуждения вопроса о возможности установления публичного сервитута на конкретных земельных участках с целью выявления мнения общественности о планируемом публичном сервитуте (п.1.2). При проведении общественных слушаний уполномоченное структурное подразделение обеспечивает ведение протокола, к которому прилагается список зарегистрированных участников, а также все замечания и предложения лиц, обладающих правом принимать участие в общественных слушаниях (п.3.8).

В федеральных  законах не раскрывается порядок  организации общественных слушаний. В то же время в Постановлении ФАС Поволжского округа было указано, что отсутствие порядка проведения слушаний не освобождает орган, устанавливающий публичный земельный сервитут, от получения каким-либо образом мнения общественности по данному вопросу. [7]

Целесообразно в федеральном законе закрепить основные требования к организации общественных слушаний, а именно определить: организаторов;

____________________

^[7] Постановление ФАС Поволжского округа по делу № А12-17236/02-С43 от 10 апреля 2003 г. // Вестник ВАС РФ. 2003. № 7.

способы и время  оповещения; круг участников; процедуру  проведения; виды документов по подготовке и проведению слушаний. 
Под общественными слушаниями понимают способ выявления мнения населения по вопросам, затрагивающим государственные, общественные интересы и (или) интересы жителей соответствующей территориальной единицы, с целью информирования и обеспечения участия в обсуждении и принятии решения. На практике проведение общественных слушаний осуществляет администрация субъекта Российской Федерации или орган местного самоуправления, на территории которого предполагается установить публичный сервитут.

Очевидно, что  оповещение о проведении общественных слушаний должно быть сделано в местных  средствах массовой информации, так  как круг заинтересованных лиц привязан к месту сервитута. Иные способы оповещения могут дополнительно указываться в актах субъектов РФ и муниципальных образований. Так, в Законе Нижегородской области "О сходах (собраниях) граждан в Нижегородской области" закреплено, что оповещение жителей о времени и месте проведения схода производится путем почтовых извещений, подворных обходов, объявлений (ст. 10).[8]

Полагаю, что  в федеральном законе должен быть определен и срок оповещения о  проведении общественных слушаний. Важным является вопрос о круге участников общественных слушаний. Иногда используются формулировки, которые могут толковаться неоднозначно, что отразится и на решении вопроса о правомочности общественного слушания. Так, по Закону Ивановской области от 31.03.2003 N 26-ОЗ «Об установлении публичных сервитутов в интересах Ивановской области» в общественных слушаниях

участвует "заинтересованное население, проживающее в близлежащих населенных пунктах" (ст. 2). [9]

________________________

^[8] Закон Нижегородской области «О сходах (собраниях) граждан в Нижегородской области» от 03. 06. 1997 г. (в ред. 12. 09. 2000г.) // Бюллетень ЗС Нижегородской области. Н. Новгород, 1997.- №3; 2000.- № 10.

^[9] Закон Ивановской области от 31.03.2003 № 26-ОЗ «Об установлении публичных сервитутов в интересах Ивановской области» (принят Законодательным Собранием Ивановской обл. 27.02.2003) (в ред. Законов Ивановской области от 21.07.2005 № 116-ОЗ, от 17.05.2007 № 65-ОЗ, от 10.02.2010 № 13-ОЗ, от 29.12.2010 № 161-ОЗ.

Предлагается  установить, что участниками общественных слушаний могут быть:

а) жители территориальной  единицы, чьи интересы затрагивает  установление сервитута;

б) представители  организаций, расположенных на соответствующей  территории; 
в) собственник земельного участка (в отношении которого устанавливается сервитут), а также другой законный владелец этого участка (арендатор, субъект права постоянного бессрочного пользования и др.); 
г) представители органа государственной власти или местного самоуправления.

В Положении «О порядке проведения общественных слушаний по установлению публичного сервитута в городе Моршанске» закреплено, что правом участвовать в общественных слушаниях обладают жители города Моршанска, достигшие к моменту проведения слушаний 18 лет и проживающие или зарегистрированные на территории города Моршанск (далее-жители города Моршанск), а также организации и иные лица, интересы которых прямо или косвенно могут быть затронуты в случае установления публичного сервитута, или которые проявили интерес к планируемому публичному сервитуту (п. 1.5. Положения «О порядке проведения общественных слушаний по установлению публичного сервитута в городе Моршанске»). Необходимо уточнять и возраст участвующих граждан: закрепить правило об участии дееспособных граждан, достигших 18 лет. Кроме того, имеет значение количество участвующих, чтобы слушания действительно соответствовали статусу общественных.

На мой взгляд, процедура общественного слушания должна обязательно включать сообщение (доклад) инициатора установления публичного сервитута, вопросы и выступления присутствующих, принятие решения.

Независимо от названия и содержания документа  в нем должны быть отражены как  минимум следующие сведения: обсуждаемый  вопрос, количество участников, число  граждан, высказавшихся «за» и «против» установления сервитута. Предлагаю следующую примерную форму  протокола (Приложение А).

Если население  территориальной единицы против установления публичного сервитута, то на сегодняшний день выход из складывающейся ситуации предусмотрен в отдельных  актах муниципальных образований. Так, в п.3.11 Положения «О порядке проведения общественных слушаний по установлению публичного сервитута в городе Моршанске» указывается, что в случае отклонения публичного сервитута участниками общественных слушаний, вопрос о возможности установления сервитута рассматривается согласительной комиссией, создаваемой при администрации города Моршанск. Решение комиссии является основанием для принятия решения администрацией города.