Управление земельными ресурсами Ангарского района Иркутской области

     12 декабря 1993 года была принята Конституция Российской Федерации. ее нормы служат правовой основой развития российского законодательства в целом. Она имеет высшую силу и прямое действие. В области регулирования земельных отношений и управления земельными ресурсами нормы Конституции РФ можно условно разбить на две большие группы: первая – непосредственно посвященная земельным отношениям и управлению земельными ресурсами и вторая — непосредственно участвующая в регулировании земельных отношений и управлении земельными ресурсами.

      К первой группе статей Конституции РФ относятся: о земле и иных природных ресурсах, находящихся в различных формах собственности (ст. 9); о праве частной собственности на землю и регулировании условий и порядка пользования ею на основе федерального закона (ст. 36); о праве каждого на благоприятную окружающую среду (ст. 42); об обязанности каждого сохранять природу, бережно относиться к ее богатствам (ст. 58); об отнесении к совместному ведению Федерации и ее субъектов земельного, водного, лесного законодательства, законодательства о недрах, об охране окружающей среды и обеспечении экологической безопасности (ст. 72) [1].

      Вторую группу норм составляют более отдаленные от земельных отношений, но не менее значимые для них предписания Конституции:

      - о человеке, его правах и свободах как высшей ценности, защита которой является обязанностью государства и всех его органов (ст. 2, 17 и 18);

      - о демократическом, правовом, социальном характере Российского государства (ст. 1 и 7);

      - о гарантировании единства экономического пространства, поддержки конкуренции, свободы экономической деятельности (ст. 8);

      - о равенстве всех перед законом и судом (ст. 19);

      - о гарантировании государственной защиты прав и свобод человека и гражданина, в частности гарантировании судебной защиты (ст. 45, 46, 47 и 48);

      - об обязанности каждого платить законно установленные налоги и сборы (ст. 57) и многие другие.

     В 2001 года был принят новый Земельный кодекс Российской Федерации. Он определяет многогранные полномочия Российской Федерации в области земельных отношений, а именно: установление основ федеральной политики в области земельных отношений; установление ограничений прав собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев, арендаторов, а также ограничения оборотоспособности земельных участков; государственное управление в области мониторинга земель, земельного контроля, землеустройства и ведения земельного кадастра; установление порядка изъятия земельных участков, в том числе путем выкупа, для государственных и муниципальных нужд; изъятие для нужд Российской Федерации земельных участков, в том числе путем выкупа; разработка и реализация федеральных программ использования и охраны земель; иные полномочия, отнесенные к полномочиям Российской Федерации законодательством страны. Российская Федерация также осуществляет управление и распоряжение земельными участками, находящимися в собственности Российской Федерации (федеральной собственностью). Следовательно, в Земельном кодексе очерчен весьма широкий круг публично-правовых и частно-правовых функций органов государственной власти, основываясь на котором и следует подходить к построению модели организационной структуры федерального органа исполнительной власти, отвечающего за государственное управление землей и недвижимым имуществом в стране [4].

     В новом Земельном кодексе заложен  принцип «единого объекта недвижимости», предусмотрен механизм выкупа государственных и муниципальных земель собственниками приватизированных предприятий. Осуществляется переход к предоставлению земельных участков на торгах как основному способу приватизации.

     В ЗК РФ управлению земельными ресурсами  посвящены Глава 11 “Мониторинг земель, землеустройство и государственный земельный кадастр” и Глава 12 “Контроль за соблюдением земельного законодательства, охраной и использования земель (земельный контроль)”.

     Мониторинг  земель, землеустройство, государственный  кадастр недвижимости, государственный контроль за использованием и охраной земель общепризнанны как функции управления земельными ресурсам, как межотраслевые правовые институты и как институты земельного права. Их понятие, содержание и развитие коренным образом зависят от политических, экономических и правовых преобразований, происходящих в государстве.

      Тесная естественная взаимосвязь земли и других природных ресурсов (недр, вод, лесов, окружающей природной среды в целом) предопределяет наличие норм, регулирующих отношения, связанные с землей, в источниках таких отраслей права, как водное, лесное, горное и природоохранительное. Содержащиеся в этих источниках нормы, регулирующие отношения по поводу земли, подчинены нормам земельного права. Так, в соответствии с земельным законодательством в Законе РФ «О недрах» определены право собственника земельного участка на добычу общераспространенных полезных ископаемых, находящихся в границах этого участка, обязанности землепользователя по охране земель от вредного воздействия и приведению нарушенного при пользовании недрами земельного участка в состояние, пригодное для использования; в Лесном кодексе Российской Федерации предусмотрены порядок перевода лесных земель в нелесные, обязанности лесопользователей по повышению плодородия почв, предотвращению эрозионных и других процессов, ухудшающих состояние земель, и т. п.

      Среди законов России, относящихся к земельному праву, можно отметить такие, как Земельный (2001 г.), Водный (1995 г.), Лесной (1997 г.) и Градостроительный (1998 г.) кодексы, федеральные законы об охране окружающей среды (2002 г.), о плате за землю (1991 г.), о природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах (1995 г.), об особо охраняемых природных территориях (1995 г.), о мелиорации земель (1996 г.), о государственной регистрации прав на недвижимое имущество (1997 г.), о землеустройстве (2001 г.), о разграничении государственной собственности на землю (2001 г.), о государственном земельном контроле (2006), о государственном кадастре недвижимости (2007 г.) и многие другие.

      Источниками земельного права также являются федеральные законы, входящие в иные отрасли права, но предусматривающие земельные нормы. Законы других отраслей права можно условно разделить на две группы:

      - законы природоресурсного блока, которые, как и земельные, регулируют отношения по управлению, использованию и охране иных природных ресурсов (кроме земли), но затрагивают и земельные отношения: это федеральные законы «О недрах» (1992 г.), «О животном мире» (1995 г.), «Об охране атмосферного воздуха» (1999 г.) и др.; их считают входящими в природоресурсную подотрасль экологического права;

      - законы иных отраслей права. В законодательстве о недрах, атмосферном воздухе, животном мире и другом природоресурсном законодательстве имеется немало норм, связанных с землепользованием. Например, Водный кодекс РФ предусматривает нормы о береговой линии и прибрежной полосе внутренних морских вод и территориального моря, водоохранных зон водных объектов, порядке ведения работ в них, особенностях предоставления земельных участков в водоохранных зонах и контроле за их использованием, зонах и округах санитарной охраны вокруг водоемов (ст. 16, 108, 111, 112 и 115 ВК РФ).

      Еще более детально увязывают с земельными отношениями лесные отношения. В Лесном кодексе РФ предусматриваются земли лесного фонда, право собственности граждан и юридических лиц на древесно-кустарниковую растительность, расположенную на земельном участке (ст. 8 и 20), определение границ земель, занятых лесами различных групп (ст. 59), порядок перевода лесных земель в нелесные земли для использования их в целях, не связанных с ведением лесного хозяйства, пользованием лесным фондом, и (или) порядок изъятия земель лесного фонда (ст. 63 и 64), леса, расположенных на землях обороны и на землях городских поселений (ст. 132 и 133), особенности использования, охраны, защиты и воспроизводства древесно-кустарниковой растительности, расположенной на землях сельскохозяйственного назначения, железнодорожного и автомобильного транспорта, на землях водного фонда (ст. 134, 135, 136 ЛК РФ).

      Таким образом, регулирование лесных отношений тесно переплетается с регулированием землепользовании. Так, в ст. 5 Лесного кодекса РФ отмечено, что:

      - лесное законодательство регулирует отношения в области использования и охраны земель лесного фонда, не покрытых лесной растительностью;

      - отношения в области использования и охраны земель лесного фонда регулируются лесным и земельным законодательством;

      - отношения в области использования древесно-кустарниковой растительности регулируются гражданским, земельным, водным, лесным законодательством, законодательством РФ о растительном мире [5].

      Нормы земельного права также содержатся в Гражданском кодексе РФ, Кодексе РФ об административных правонарушениях, Уголовном кодексе РФ. В частности, в Кодексе об административных правонарушениях РФ и Уголовном кодексе РФ содержатся составы земельных правонарушений (преступлений), за которые установлена соответственно административная или уголовная ответственность – в зависимости от степени общественного вреда или общественной опасности.

     По мнению П.Ф. Лойко, советника руководителя Федерального кадастрового центра «Земля», д.э.н., профессора, заслуженного деятеля науки Российской Федерации, действующие нормы земельного законодательства не обеспечивают эффективного использования и сохранности земельных ресурсов, прежде всего, сельскохозяйственных угодий. В стране отсутствует единая и целостная законодательно определенная система охраны сельскохозяйственных земель. Деятельность в этой важнейшей области земельных отношений регулируется на уровне подзаконных актов, которых явно недостаточно. Несмотря на то, что современным законодательством выделены категории ценных и особо ценных сельскохозяйственных угодий, изъятие и использование которых для несельскохозяйственных целей строго ограничено или запрещено вообще, они, при действующем экономическом механизме регулирования земельных отношений, в большом количестве предоставляются для строительства и выводятся из сельскохозяйственного оборота, тем самым сокращается и ухудшается природно-ресурсная база сельского хозяйства. Примерно три четверти сельскохозяйственных угодий находятся в состоянии мелиоративной и экологической неустроенности. В связи с деградацией сельскохозяйственных земель требуется существенное расширение сферы законодательного регулирования в области обеспечения их рационального использования и охраны, основанных на комплексном подходе к правовому регулированию возникающих при этом отношений [34].

      До  настоящего времени не сформирована и система мониторинга за состоянием земель и ее нормативная база.

      Для дальнейшего развития системы управления земельными ресурсами в Российской Федерации необходимо создание полноценного земельного законодательства, призванного комплексно регулировать правовые отношения по поводу земли как объекта земельного права.

      Исходя из особенностей этого объекта, можно выделить следующие основные направления в формировании правового механизма системы управления земельными ресурсами:

      - правовое регулирование земель как основного природного ресурса (вопросы рационального использования и охраны земель);

      - правовое регулирование земель как объекта права собственности (установление особенностей оборота земельных участков);

      - правовое регулирование земель как основы жизни и деятельности народов, проживающих на территории Российской Федерации (государственный контроль и государственное регулирование земельных отношений).

     1.2 Объект, предмет и субъект управления земельными ресурсами

     Управление  земельными ресурсами охватывает весь спектр общественных отношений – от социального до экономического, правового, экологического и других видов управления. Поэтому управление земельными ресурсами  - это систематическое, сознательное, целенаправленное воздействие государства и общества на земельные отношения. Это воздействие основано на познании объективных закономерностей в целях обеспечения рационального и эффективного функционирования земельных ресурсов страны. Под рациональным использованием земли можно понимать наиболее эффективный (с точки зрения обеспечения потребностей государства и общества) способ ее использования с учетом конкретных природных, экономических, социальных и политических условий в соответствии с объективно существующими принципами взаимодействия общества и природы.

     Одновременно  земля как природное тело развивается по своим законам, что также оказывает определенное влияние на формы и методы управления. Поэтому при выполнении функций управления необходимо учитывать основные свойства земли (пространство с его рельефом, образующим определенную форму поверхности земли; почву с ее плодородием; естественную растительность; гидрографические и гидрогеологические свойства земли; грунты с их характеристиками; техногенные условия) в комплексе с экономическими условиями развития территории.

     Управление  земельными ресурсами осуществляют комплексно, т.к. затрагивают интересы многих субъектов земельных отношений. Это требует от органов управления системного подхода к формированию процесса использования и охраны земельных ресурсов, при этом решения организационно-технологических условий должны быть увязаны с возможными эколого-экономическими последствиями.

     Таким образом, в основе управления земельными ресурсами лежат общие экономические, экологические и социальные законы, присущие любой социально-экономической формации, а также законы природы.