Организация деятельности контрольно-счетных палат субъектов Российской Федерации

 

Содержание

 

Введение 3

1. Общая характеристика контрольно-счетных палат в Российской Федерации 7

1.1. Правовой статус контрольно-счетных палат в Российской Федерации 7

1.2. Состав и структура контрольно-счетных палат Российской Федерации 20

1.3. Вопросы сотрудничества контрольно-счетных палат Российской Федерации с участниками финансово-бюджетных отношений 26

2. Организация деятельности контрольно-счетных палат субъектов Российской Федерации 36

2.1. Принципы, цели и задачи организации деятельности контрольно-счетных палат в Российской Федерации 36

2.2. Полномочия контрольно-счетных палат Российской Федерации 44

2.3. Формы осуществления контрольно-счетными органами внешнего государственного и муниципального финансового контроля 53

Заключение 59

Список использованной литературы 62

Приложения 67

 

 

Введение

 

Актуальность  темы исследования обусловлена изменениями, происходящими в бюджетной системе  нашей страны в последние десятилетия. В современной новой системе  бюджетных координат государство  должно контролировать не только и  не столько технологию расходов, сколько  решение конкретных функциональных задач, поставленных перед государственными управленческими структурами. Иначе  говоря, речь идет о повышении ответственности  распорядителей бюджетных средств  за достижение поставленных целей путем  внедрения системы мониторинга  и оценки эффективности их деятельности.

Эта система  должна отслеживать степень выполнения принятых на себя обязательств на основе установленных показателей конечных и непосредственных результатов  деятельности.

Для выполнения этой непростой задачи система государственных  контрольных органов должна быть структурно и методологически единой, функционально определенной, с четко  прописанными правами, охватывающими  всю совокупность бюджетных ресурсов, направленных в экономику. Это позволит, с одной стороны, исключить излишнее дублирование, оптимизировать государственные  затраты на обеспечение функционирования контрольных органов и, с другой стороны, существенно повысить их эффективность.

Таким образом, возникает ряд проблем, решение которых зависит, прежде всего, от позиции законодателя. Например, необходимость целостной системы  мероприятий по дальнейшему совершенствованию  нормативного правового регулирования  всей системы государственного финансового  контроля.

Действующее федеральное законодательство практически  не регламентирует организацию финансового  контроля на региональном, а тем  более на муниципальном уровне.

В настоящее  время существуют как бы три основных контура финансового контроля, функционирующих  практически самостоятельно. Это:

- президентский  финансовый контроль во главе  с Контрольным управлением главы  государства;

- внутренний  финансовый контроль распорядителя  бюджетных средств;

- внешний  финансовый контроль - контроль независимый,  осуществляемый от лица представительных  органов власти. Эту функцию выполняют  Счетная палата России и контрольно-счетные  органы субъектов Российской  Федерации.

Есть  также контрольные структуры  и у органов государственной  исполнительной власти.

Множественность контрольных органов объективно приводит к дублированию. Эта проблема могла бы быть эффективно решена путем  закрепления в Бюджетном кодексе Российской Федерации от 31.07.1998 № 145-ФЗ (далее БК РФ)¹ положений по разделению целей, задач и полномочий между федеральными, региональными и местными органами внутреннего финансового контроля, с одной стороны, и органами внешнего финансового контроля - с другой.

Степень научной разработанности темы  исследования. Институт региональных контрольно-счетных органов для  России в настоящее время является достаточно новым. Во многих субъектах  РФ данные органы внешнего финансово-бюджетного контроля стали появляться только с  середины девяностых годов прошлого века, а в большей части регионов уже после двухтысячного года. Например, Контрольно-счетная палата города Красноярска образована 31 мая 2005 года решением Красноярского городского Совета от 31.05.2005г. №6-108 «О Контрольно-счетной палате города Красноярска»². В связи, с чем федеральная и региональная законодательная база до настоящего времени продолжает постоянно развиваться и изменяться, а вместе с ней меняются и сами подходы в определении конституционно-правового статуса контрольно-счетных органов. Подтверждение тому мы видим в содержании вносимых поправок как в сами законы, регламентирующие их деятельность, так и в конституции и уставы субъектов Федерации.

Вопросы организации и функционирования данного института финансового  контроля - не самая популярная тематика в юридической литературе. Среди  ученых, уделявших внимание рассматриваемой  тематике можно назвать A.A. Васильев, О.В. Роньжина, C.B. Степашин, Д.Н. Усатов, С.О. Шохин и др. В определении финансового контроля, его места в сфере финансово-экономической жизни страны и особенностей его осуществления мы обратились к научным трудам А.Г. Андреева, А. Анисимова, В.Г. Белолипецкого, П.М. Годме, О.Н. Горбуновой, JT.E. Горемыкина, C.B. Землюкова, В.М. Родионовой, А.Д. Соменкова, Н.И. Химичевой, Е.Б. Чернобровкиной, В.В, Шевлокова, В.И. Шлейникова.

Объектом  исследования является правовая природа  контрольно-счетных органов субъектов  Российской Федерации. Предметом исследования выступают федеральные нормативные  правовые акты, нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, регулирующие вопросы деятельности контрольно-счетных органов.

Цели  и задачи исследования. Основной целью  исследования является определение  правового статуса контрольно-счетных  органов, анализ нормативной базы и  практики их деятельности, разработка предложений по решению правовых проблем организации и деятельности контрольно-счетных палат субъектов  Российской Федерации.

Для достижения поставленной цели необходимо решение  следующих задач:

1. Проанализировать  правовые основы деятельности  контрольно-счетных палат в Российской  Федерации.

2. Рассмотреть  организацию деятельности контрольно-счетных  палат субъектов Российской Федерации.

Теоеретической базой исследования выступают работы С.С. Алексеева, А.Е. Алехина, В.М. Баглая, В.П. Горегляда, Н. Баскаковой, А.А, Васильева, Е.Н. Кондрата, М.Ю. Михеева, А.А. Ялбулганова и др.

Методологическую  основу исследования составили: диалектический метод, а также общенаучные и  специально юридические методы исследования, в том числе: системно-структурный, сравнительно-правовой, историко-правовой, формально-юридический, статистический, а так же иные методы научного познания.

Эмпирическую  и нормативную базу исследования составили Конституция Российской Федерации³, федеральные законы, постановления Правительства Российской Федерации, конституции и уставы субъектов Российской Федерации, нормативные акты субъектов Российской Федерации, решения Конституционного Суда Российской Федерации.

Структура работы включает введение, две главы, объединяющие шесть  параграфов, заключение, список использованной литературы и приложения.

 

1. Общая  характеристика контрольно-счетных  палат в Российской Федерации

1.1. Правовой  статус контрольно-счетных палат  в Российской Федерации

 

Правовое  регулирование организации и  деятельности контрольно-счетных органов  на федеральном уровне регламентировано Федеральным законом от 07.02.2011 № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований»⁴. В частности, в статье 2 данного закона охарактеризовано правовое регулирование организации и деятельности контрольно-счетных органов, устанавливая ряд принципов такого регулирования.

Первый  принцип фиксирует, что правовое регулирование организации и  деятельности контрольно-счетных органов  субъектов Российской Федерации  основывается на Конституции Российской Федерации и осуществляется Федеральным  законом от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»⁵, Бюджетным кодексом Российской Федерации, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, конституцией (уставом), законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации⁶.

Сущность  законодательства по организации финансового  контроля на уровне субъектов РФ и  муниципальных образований вытекает из нормы ч. 1 ст. 77 Конституции РФ, в которой указано, что система  органов государственной власти республик, краев, областей, городов  федерального значения, автономной области, автономных округов устанавливается  субъектами РФ самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя  РФ и общими принципами организации  представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом.

Новым шагом в создании системы общих  принципов организации власти в  субъектах РФ стал Федеральный закон  от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Федерального закона № 131-ФЗ).⁷

В статье 34 Федерального закона № 131-ФЗ содержатся общие положения об органах местного самоуправления. Органы местного самоуправления определены в ч. 1 ст. 2 данного Закона как избираемые непосредственно населением и (или) образуемые представительным органом муниципального образования органы, наделенные собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

В основе рассматриваемых норм лежит положение  ч. 1 ст. 131 Конституции РФ, согласно которому структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно. Следует также отметить, что в  ст. 6 «Соответствие структур и административных средств задачам органов местного самоуправления» Европейской хартии местного самоуправления предусмотрено  следующее:

- местные  органы власти должны иметь  возможность, не нарушая более  общих законодательных положений,  сами определять свои внутренние  административные структуры, которые  они намерены создать, с тем, чтобы те отвечали местным потребностям и обеспечивали эффективное управление (п. 1);

- статус  персонала органов местного самоуправления  должен обеспечивать подбор высококвалифицированных  кадров, основанный на принципах  учета личных достоинств и  компетентности; для этого необходимо  обеспечить соответствующие условия  профессиональной подготовки, оплаты  труда и продвижения по службе (п. 2).

В соответствии с ч. 1 ст. 34 Федерального закона № 131-ФЗ структуру органов местного самоуправления составляют:

- представительный  орган муниципального образования;  глава муниципального образования,  являющийся согласно ч. 1 ст. 36 данного  Закона, высшим должностным лицом  муниципального образования;

- местная  администрация (исполнительно-распорядительный  орган муниципального образования), которой в соответствии с ч. 1 ст. 37 данного Закона руководит  глава местной администрации  на принципах единоначалия;

- контрольный  орган муниципального образования.

- иные  органы и выборные должностные  лица местного самоуправления, предусмотренные  уставом муниципального образования  и обладающие собственными полномочиями  по решению вопросов местного  значения. Указание на выборных  должностных лиц включено Федеральным  законом от 21.07.2005 № 93-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации о выборах и референдумах и иные законодательные акты Российской Федерации».⁸

В качестве целей образования контрольного органа муниципального образования  в ч. 1 ч. 1 ст. 34 Федерального закона № 131-ФЗ названы контроль за исполнением  местного бюджета, соблюдением установленного порядка подготовки и рассмотрения проекта местного бюджета, отчета о  его исполнении, а также контроль за соблюдением установленного порядка  управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной  собственности. При этом в данной норме указаны возможные названия такого органа: контрольно-счетная палата, ревизионная комиссия и другие.

Часть 2 ст. 34 Федерального закона № 131-ФЗ, определяя  возможные способы создания контрольного органа муниципального образования, указывает, что такой орган формируется  либо на муниципальных выборах, либо представительным органом муниципального образования. Порядок образования  контрольного органа муниципального образования  устанавливается в уставе муниципального образования.

В части 3 ст. 34 Федерального закона № 131-ФЗ установлено, что результаты проверок, осуществляемых контрольным органом муниципального образования, подлежат опубликованию (обнародованию).

Часть 4 ст. 34 Федерального закона № 131-ФЗ закрепляет обязанность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления представлять в контрольный орган  муниципального образования по его  требованию необходимую информацию и документы по вопросам, относящимся  к их компетенции.

Необходимо  отметить, что ряд положений, регламентирующих создание и деятельность контрольных  органов муниципальных образований, содержится в БК РФ.

Так, контрольные и финансовые органы муниципальных образований осуществляют финансовый контроль за операциями с бюджетными средствами получателей средств соответствующих бюджетов, средствами администраторов источников финансирования дефицита соответствующих бюджетов, а также за соблюдением получателями бюджетных кредитов, бюджетных инвестиций и муниципальных гарантий условий выделения, получения, целевого использования и возврата бюджетных средств.

В статье 270.1 БК РФ предусмотрено, что органы местной администрации вправе создавать  подразделения внутреннего финансового  аудита (внутреннего контроля), осуществляющие разработку и контроль за соблюдением  внутренних стандартов и процедур составления  и исполнения бюджета, составления бюджетной отчетности и ведения бюджетного учета, а также подготовку и организацию осуществления мер, направленных на повышение результативности (эффективности и экономности) использования бюджетных средств.