Организация деятельности контрольно-счетных палат субъектов Российской Федерации

Статья 157 БК РФ, регламентируя бюджетные  полномочия органов государственного и муниципального финансового контроля, наряду с прочим устанавливает следующее:

- органы  муниципального финансового контроля, созданные представительными органами, осуществляют контроль за исполнением соответствующих бюджетов и готовят заключения на годовой отчет об исполнении соответствующих бюджетов, проводят экспертизы проектов указанных бюджетов, долгосрочных целевых программ и правовых актов бюджетного законодательства РФ (п. 1);

- органы  муниципального финансового контроля, созданные местной администрацией, осуществляют предварительный, текущий  и последующий контроль за исполнением соответствующих бюджетов бюджетной системы РФ (п. 2);

- полномочия  органа муниципального финансового  контроля, созданного представительным  органом, определяются муниципальным  правовым актом представительного  органа муниципального образования.  Полномочия органов муниципального  финансового контроля, являющихся  органами (должностными лицами) местных  администраций, устанавливаются  местной администрацией (п. 3).

БК РФ установлены формы финансового контроля, осуществляемые законодательными (представительными) органами Российской Федерации, субъектов Российской Федерации. Законодатель предусматривает следующие формы финансового контроля: предварительный, текущий и последующий.

Предварительный финансовый контроль осуществляется на стадии составления, рассмотрения и  утверждения финансовых планов, смет расходов и доходов, законов о  бюджете.

Текущий финансовый контроль проводится в ходе рассмотрения вопросов по исполнению бюджетов на заседаниях комитетов, комиссий, рабочих групп законодательных (представительных) органов, в ходе парламентских слушаний и в связи с поступлением депутатских  запросов.

Последующий финансовый контроль осуществляется после  завершения отчетного периода и  финансового года в целом, т.е. на стадии рассмотрения и утверждения  отчетов об исполнении бюджетов⁹.

Права законодательных (представительных) органов  при осуществлении ими государственного и муниципального финансового контроля:

1. Право  на получение от органов исполнительной  власти, местных администраций муниципальных  образований необходимых сопроводительных  материалов при утверждении бюджета.  Перечень таких документов и  материалов, составляемых одновременно  с проектом бюджета, представлен  в БК РФ.

2. Право  на получение от финансовых  органов оперативной информации  об исполнении соответствующих  бюджетов.

3. Право  на утверждение (неутверждение) отчета об исполнении соответствующего бюджета. Так, подпункт «а» п. 2 ст. 5 Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации» определяет, что законом субъекта Российской Федерации утверждается отчет об исполнении бюджета субъекта Российской Федерации, представленный высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации).

4. Право  на создание собственных контрольных  органов (Счетная палата Российской  Федерации, контрольные палаты, иные  органы законодательных (представительных) органов) для проведения внешнего  аудита бюджетов. С целью проведения  финансового контроля Федеральным  Собранием РФ образована Счетная палата РФ, а законодательными (представительными) органами власти субъектов РФ создаются собственные контрольные органы, деятельность которых регулируется законодательством субъектов РФ.

5. Право  на вынесение оценки деятельности  органов, исполняющих бюджеты.

Пункт 3 ст. 265 БК РФ закрепляет обязанность  органов исполнительной власти и  местные администрации муниципальных  образований предоставлять всю  необходимую информацию для осуществления  парламентского контроля. Указанная  информация должна предоставляться  законодательным (представительным) органам  и представительным органам местного самоуправления в пределах компетенции  исполнительных органов по бюджетным  вопросам, установленной Конституцией РФ, БК РФ и иными нормативными правовыми актами РФ.

Значительным  шагом вперед стало принятие Федерального закона Российской Федерации от 07.02.2011 № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» (далее - ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований»). Целью закона является установление общих принципов организации, деятельности и основных полномочий контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и контрольно-счетных органов муниципальных образований. До принятия комментируемого закона отношения по организации и осуществлению внешнего финансового контроля регулировались на региональном и местном уровне разрозненно, было не унифицированным, хотя осуществлялось с учетом федерального законодательства.

В настоящее  время в субъектах РФ уже создана  довольно большая собственная нормативная  база, регулирующая деятельность контрольно-счетных  органов субъектов Российской Федерации  и муниципальных образований.

Например, контрольно-счетная палата города Красноярска  образована 31 мая 2005 года решением Красноярского  городского Совета от 31.05.2005 №6-108 «О Контрольно-счетной палате города Красноярска».

Компетенция Контрольно-счетной палаты города Красноярска  определена Уставом города Красноярска, Положением о Контрольно-счетной  палате города Красноярска, утвержденным решением Красноярского городского Совета от 31.05.2005 №6-108, БК РФ, Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Уставом города Красноярска¹⁰ определена компетенция Контрольно-счетной палаты как постоянно действующего органа городского самоуправления, организующего и осуществляющего контроль за соблюдением установленного порядка формирования и исполнения бюджета города, в том числе осуществляющего внешнюю проверку отчета об его исполнении, а также организующего и осуществляющего контроль за соблюдением установленного порядка управления и распоряжения городской собственностью.

В соответствии с Уставом города, решением Красноярского  городского Совета от 11.12.2007 № 15-359 «О бюджетном процессе в городе Красноярске», Контрольно-счетная палата является участником бюджетного процесса.¹¹

В ее компетенцию входит осуществление  контроля за исполнением бюджета города, проведение экспертизы проектов бюджета города, целевых программ и иных правовых актов органов местного самоуправления.

Второй  принцип, сформулированный в ст. 2 ФЗ «Об общих принципах организации  и деятельности контрольно счетных  органов субъектов Российской Федерации  и муниципальных образований», требует, чтобы федеральные законы и иные нормативные правовые акты Российской Федерации, законы и нормативные  правовые акты субъектов Российской Федерации, муниципальные нормативные  правовые акты, регулирующие вопросы организации и деятельности контрольно-счетных органов, не противоречили БК РФ и ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований».

Это очень  важный принцип, поскольку анализ уставов  и конституций субъектов Российской Федерации показывает, что почти  половина законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации  определила правовой статус своих контрольно-счетных  органов таким образом, что он не соответствует Конституции РФ.¹²

В отличие  от Счетной палаты РФ, которая в  соответствии с Федеральным законом  «О Счетной палате Российской Федерации» является конституционным органом  и обладает организационной и  функциональной независимостью, контрольно-счетные  органы в субъектах РФ такого статуса  не имели.

В характеристике контрольно-счетной палаты субъекта Российской Федерации можно выделить несколько особенностей правового  статуса.

1. Контрольно-счетный  орган субъекта Российской Федерации  является постоянно действующим  органом внешнего государственного  финансового контроля.

2. Контрольно-счетный  орган муниципального образования  также является постоянно действующим  органом внешнего муниципального  финансового контроля и образуется  представительным органом муниципального  образования.

Контрольно-счетный  орган субъекта Российской Федерации  и контрольно-счетный орган муниципального образования подотчетны соответственно законодательному (представительному) органу государственной власти субъекта Российской Федерации или представительному органу муниципального образования.

3. Контрольно-счетные  органы обладают организационной  и функциональной независимостью  и осуществляют свою деятельность  самостоятельно, обладают правами  юридического лица.

Независимость является концепцией, которую сравнительно просто определить. В законодательных  актах и положениях независимость  ведомства обычно означает, что оно  не принимает указаний от органов  государственного управления. Подотчетность - более расплывчатое понятие, которое  не так просто определить. Такая  нечеткость препятствует включению  конкретных рабочих механизмов подотчетности  в правовые основы, регламентирующие деятельность органов финансового  контроля.

Для решения  проблемы подотчетности и ее взаимосвязи  с независимостью требуется прояснить  несколько принципов.

Независимость ведомства никогда не бывает абсолютной. Исполнительная ветвь власти, которая  в условиях демократии подотчетна избирателям, делегирует полномочия ведомству. Поэтому  ведомство должно отчитываться о своей деятельности и при необходимости принимать меры по исправлению имеющих место недостатков.

Подотчетность не является синонимом контроля. Она  предусматривает формирование системы  взаимодополняющих и пересекающихся механизмов надзора и инструментов контроля, при которых никто фактически не контролирует независимое ведомство  и при этом ведомство остается «под контролем».

Подотчетность и независимость дополняют друг друга. Подотчетность укрепляет  независимость ведомства, придавая его действиям легитимность. Ведомство  формирует свою репутацию, разъясняя  обществу, как оно выполняет свой мандат, а также предоставляя общественности возможность высказать мнение о  проводимых ведомством мерах. Орган  финансового контроля с надежной репутацией с большей вероятностью будет пользоваться доверием общества, и в спорных случаях его позиция будет приниматься на веру. Кроме того, надежная репутация также усиливает независимость ведомства.

4. Контрольно-счетный  орган субъекта Российской Федерации  обладает правами юридического  лица. Согласно ст. 48 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ)¹³ юридическим лицом признается организация, которая имеет в собственности, хозяйстенном ведении или оперативном управлении обособленное имущество и отвечает по своим обязательствам этим имуществом, может от своего имени приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права, нести обязанности, быть истцом и ответчиком в суде.

Юридические лица должны иметь самостоятельный  баланс и (или) смету. В соответствии со ст. 52 ГК РФ юридическое лицо действует  на основании устава либо учредительного договора и устава, либо только учредительного договора. В случаях, предусмотренных  законом, юридическое лицо, не являющееся коммерческой организацией, может действовать  на основании общего положения об организациях данного вида.

В научной  литературе выявляются следующие особенности  закрепления правового статуса  контрольно-счетных органов в  субъектах РФ:

- в  40% конституций (уставов) субъектов  Российской Федерации образование  органов внешнего финансового  контроля вообще не предусмотрено;

- более  50% органов государственного финансового  контроля субъектов Российской  Федерации не являются юридическими  лицами;

- 42% функционируют  как структурные подразделениями  законодательных органов власти  субъектов Российской Федерации  и, следовательно, не могут  рассматриваться как независимые;

- в  90% субъектов Российской Федерации  деятельность органов государственного  финансового контроля регулируется  законами субъектов Российской  Федерации;

- около  7% (Республики Карелия, Хакасия,  Чеченская, Астраханская область,  Московская область, Корякский  автономный округ) - иными нормативными  правовыми актами, утвержденными  органами законодательной власти  субъектов Российской Федерации¹⁴.

Таким образом, с одной стороны, Конституция  РФ и федеральное законодательство закрепляют единство системы внешнего финансового контроля на территории России, а с другой - налицо не только отсутствие организационного единства, но и отсутствие одинакового правового  статуса контрольно-счетных органов  в разных субъектах Федерации. Соответственно, и органы исполнительной власти субъектов  РФ - главные распорядители бюджетов - по-разному относятся к деятельности таких инструментов финансового  контроля: от полного и всестороннего  сотрудничества до практически полного  игнорирования как самостоятельной  системы.