Организация деятельности контрольно-счетных палат субъектов Российской Федерации

Решение всех указанных выше правовых проблем  обеспечения парламентского финансового  контроля в субъектах РФ и предусматривает  комментируемый единый законодательный  акт, устанавливающий наиболее общие, унифицированные требования к регулированию  таких государственных институтов субъектов РФ.

Вместе  с тем отдельные авторы высказывались  против принятия подобного закона, ссылаясь на то, что в таком случае будет ущемлена компетенция самих  субъектов РФ, которая закреплена конституционно¹⁵.

Представляется, однако, что поскольку Россия - федеральное  государство, то компетенция органов  власти отдельных субъектов, закрепляемая и гарантируемая Конституцией, не подлежит какому-либо ущемлению. Вместе с тем теория государства предполагает не только обособление региональной компетенции, но и ее структурную включенность в правовое поле, действующее в пределах всей РФ¹⁶.

Такая включенность может обеспечиваться несколькими способами, среди которых  не последнее место занимает наличие  наиболее общих принципов правового  регулирования, распространяющихся на все субъекты РФ безотносительно  к их специфике. В рамках этих принципов  субъекты самостоятельно определяют конкретные формы и методы регулирования, не противоречащие федеральному законодательству. Отсутствие в Российской Федерации  общих законодательно закрепленных принципов деятельности контрольно-счетных  органов до принятия комментируемого  Закона создавало ситуацию, при которой  отсутствовало не только единство финансового  контроля, но и один из важнейших  показателей единства правовой системы. Вместе с тем законодательное  закрепление на федеральном уровне общих принципов и стандартов организации и деятельности контрольно-счетных  органов субъектов РФ не влечет за собой ограничения их компетенции, поскольку основные положения правового  статуса таких органов будут  устанавливаться законодательством  субъектов РФ.

Разработка федеральных  принципов организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов  РФ позволит унифицировать правовой статус этих органов во всех субъектах, что неизменно отразится на объеме их прав и обязанностей. В тех  субъектах, где в настоящее время  контрольно-счетные органы выступают  фактически в качестве специализированных комитетов региональных законодательных  собраний, они получат самостоятельность, необходимую для объективной  и всесторонней оценки финансовой отчетности. При этом право законодательных  собраний формировать эти органы остается неизменным¹⁷.

1.2. Состав  и структура контрольно-счетных  палат Российской Федерации

Как известно, органы государственного финансового  контроля можно подразделить на две  основные группы: органы финансового  контроля по линии законодательной  власти, которые составляют институт парламентского финансового контроля, и органы финансового контроля исполнительной власти, как иногда называют правительственный  контроль. Кроме того, в Российской Федерации существует институт государственного контроля (функции финансового контроля являются частью его деятельности) при главе государства, или же президентский контроль.¹⁸

Государственный финансовый контроль составляет основу финансовой политики государства. Он является непременным условием обеспечения  финансовой стабильности страны, которая  напрямую зависит от устойчивого  функционирования системы государственного финансового контроля, т.е. от организации  и деятельности различных органов  контроля за использованием финансовых ресурсов государства.

Юридическая конструкция счетных палат была воспринята в России из опыта организации  финансового контроля промышленно  развитых стран. В наиболее концентрированном  виде их подходы сформулированы в  Лимской декларации о руководящих принципах финансового контроля, принятой на IX Конгрессе международной организации высших органов финансового контроля (ИНТОСАИ) в 1977 г.

Декларация  провозглашает, что независимые  органы государственного бюджетно-финансового  контроля являются непременным атрибутом  демократии, обязательным элементом  управления общественными финансовыми  средствами. Особо подчеркивается необходимость  закрепления в законодательном  порядке институциональной, функциональной и организационной независимости  органов финансового контроля, что  служит обеспечением законности, объективности и системности контроля. Поскольку налогоплательщик имеет право знать, как расходуются его деньги, важным принципом работы контрольных органов должна быть гласность, но с учетом требований защиты конфиденциальной информации, коммерческой и иной защищаемой законом тайны.

Лимская декларация не содержит конкретных рекомендаций в отношении предпочтительной организационной структуры контрольных органов. Однако мировая практика показывает две основные их формы.

В странах  англосаксонской системы права  и тяготеющих к ней правовых системах (США, Великобритания, Канада, Австралия, Израиль, Индия, Малайзия, Таиланд и  др.) доминирует монократическая структура. В этих странах в целях финансового контроля созданы иерархически организованные учреждения под руководством президента (председателя) или генерального аудитора, которые избираются прямыми выборами либо назначаются путем согласования законодательным органом и высшим должностным лицом исполнительной власти и далее самостоятельно определяют структуру и назначают персонал учреждения.¹⁹

Страны  континентальной системы права, имеющие более глубокие исторические традиции в организации финансового  контроля, пошли по другому пути. Здесь эта функция возложена  на счетные палаты, образуемые высшими  органами власти, но независимые во внутренних и внешних вопросах своей  деятельности (Германия, Франция, Италия и др.). Они построены по коллегиальному принципу, для которого характерна децентрализация принятия решений  и наличие специальных органов, уполномоченных принимать эти решения  большинством голосов.

Поскольку российская правовая система принадлежит  к романо-германской правовой системе, наши счетные палаты по форме и  принципам организации ближе  всего к КСО европейских государств, в частности к федеральной  и земельным счетным палатам  Германии.

Вместе  с тем правовое положение счетных  палат в структуре власти в  различных регионах России имеет  свою специфику. В ряде субъектов  Федерации палаты или аналогичные  им органы образованы в структуре  органа законодательной власти в  виде части его аппарата (Московская, Тульская, Томская, Смоленская, Нижегородская, Брянская, Липецкая, Калининградская  области, Хабаровский и Приморский края, г. Санкт-Петербург). Есть примеры  переходных моделей, когда палаты без  права юридического лица имеют отдельное  финансирование и определенные гарантии самостоятельности (Орловская и  Саратовская области, Республика Бурятия) или при наличии статуса юридического лица находятся в прямом подчинении законодательного органа власти (Удмуртская республика, Волгоградская область). Вместе с тем все больше счетных  палат регионов по своему статусу  приближаются к европейскому аналогу - независимым государственным органам  бюджетно-финансового контроля (Москва, Иркутская, Воронежская, Владимирская, Тюменская, Тверская, Омская, Мурманская области, Республика Марий Эл, Красноярский край).²⁰

Например, структура КСП г. Красноярска во исполнение Положения о КСП г. Красноярска утверждена решением Красноярского городского Совета от 27.04.2006 г. № В-192 «Об утверждении структуры и штатной численности Контрольно-счетной палаты города Красноярска» (Приложение 1).

Контрольно-счетная  палата состоит из председателя, заместителя  председателя и аппарата Контрольно-счетной  палаты. Всего штатная численность  КСП г. Красноярска составляет 25 человек. Из них 15 относятся к контролирующим подразделениям КСП:

1. Отдел  контроля за расходованием средств бюджета города в области социальной сферы (5).

2. Отдел  контроля за исполнением доходных статей и расходованием средств бюджета города на жилищно-коммунальное хозяйство (5).

3. Отдел  контроля за использованием городской собственности, за расходованием средств бюджета города на общегосударственные вопросы и правоохранительную деятельность (5).

Председатель  Контрольно-счетной палаты назначается  на должность городским Советом  на срок осуществления полномочий данного  состава городского Совета.

Решение о назначении на должность председателя Контрольно-счетной палаты оформляется  постановлением городского Совета.

Полномочия  председателя Контрольно-счетной палаты возникают со дня, следующего за днем принятия решения о его назначении, и прекращаются в день принятия решения  о назначении нового председателя Контрольно-счетной  палаты.

Председатель  Контрольно-счетной палаты:

а) осуществляет руководство деятельностью Контрольно-счетной  палаты и организует ее работу;

б) представляет городскому Совету отчеты о работе Контрольно-счетной палаты;

в) осуществляет прием и увольнение сотрудников  Контрольно-счетной палаты;

г) заключает  договоры, выдает доверенности;

д) представляет Контрольно-счетную палату во взаимоотношениях с органами государственной власти, местного самоуправления, иными организациями;

е) осуществляет иные полномочия, возложенные на него федеральными законами, законами Красноярского  края, решениями городского Совета, Регламентом Контрольно-счетной  палаты.

Председатель  Контрольно-счетной палаты вправе участвовать  в заседаниях городского Совета, комиссий и рабочих групп, создаваемых  городским Советом, а также в  заседаниях, проводимых в администрации  города.

Председатель  Контрольно-счетной палаты по приглашению  председателя городского Совета, председателей  постоянных и временных комиссий городского Совета обязан присутствовать при рассмотрении в городском  Совете результатов контрольных  мероприятий, проведенных Контрольно-счетной  палатой.

Заместитель председателя Контрольно-счетной палаты назначается на должность городским  Советом на срок осуществления полномочий данного состава городского Совета.

Начальники  отделов Контрольно-счетной палаты избираются на должность городским  Советом по результатам конкурса, проводимого в порядке, установленном  решением городского Совета, на срок осуществления  полномочий данного состава городского Совета.²¹

Таким образом, за исключением незначительных отличий, являющихся издержками организационного периода, КСП г. Красноярска в  целом соответствует стандартам, установленным Лимской декларацией.

В демократических  странах счетные палаты и аналогичные  им органы законодательно признаются независимыми и конституционно властными. Конституция РФ не содержит внятного указания на место финансового законодательства в системе распределения полномочий между Федерацией и ее субъектами. Это вносит неопределенность в финансовую деятельность субъектов Федерации, в том числе в области бюджетно-финансового  контроля.

Представляется, что в Конституции РФ было бы необходимо однозначно определить в ст. 72, что финансовое законодательство - это предмет совместного ведения, и четко разграничить распределение полномочий между РФ и ее субъектами в финансовой сфере. В Конституции также было бы целесообразно выделить отдельный раздел, посвященный контрольным и надзорным органам, таким как счетные палаты.

Согласно  ч. 10 ст. 5 ФЗ «Об общих принципах  организации и деятельности контрольно счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» в контрольно-счетном органе может быть образован коллегиальный орган (коллегия). Коллегиальный орган (коллегия) рассматривает наиболее важные вопросы деятельности контрольно-счетного органа, включая вопросы планирования и организации его деятельности, методологии контрольной деятельности. Компетенция и порядок работы коллегиального органа (коллегии) определяются соответственно законом субъекта Российской Федерации или нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования и (или) регламентом контрольно-счетного органа.²²

В соответствии со ст. 10 Положения о КСП г. Красноярска  для рассмотрения наиболее важных вопросов деятельности Контрольно-счетной палаты, включая вопросы планирования и  организации работы Контрольно-счетной  палаты, методологии контрольной  деятельности, образуется коллегия Контрольно-счетной  палаты.

В состав коллегии Контрольно-счетной палаты входят председатель, заместитель председателя и начальники отделов Контрольно-счетной  палаты.

В работе коллегии Контрольно-счетной палаты по приглашению председателя Контрольно-счетной  палаты могут принимать участие  депутаты городского Совета, заместители  Главы города, руководители органов  и организаций, в отношении которых  проводятся контрольные мероприятия, а также иные лица²³.

Компетенция и порядок работы коллегии Контрольно-счетной  палаты определяются настоящим Положением и Регламентом Контрольно-счетной  палаты.

Регламент Контрольно-счетной палаты г. Красноярска  устанавливает, что заседания Коллегии Заседания Коллегии созываются председателем  Контрольно-счетной палаты. Работой  Коллегии руководит Председатель, в  его отсутствие заседанием Коллегии руководит заместитель Председателя. Члены Коллегии обязаны принимать участие в работе Коллегии.

Заседание Коллегии правомочно, если в нем  принимают участие не менее трех членов Коллегии. Присутствие председателя Контрольно-счетной палаты является обязательным.

По  каждому из вопросов повестки заседания  проводится отдельное открытое голосование, результаты которого указываются в  протоколе заседания. Решения Коллегии принимаются большинством голосов  присутствующих на заседании членов Коллегии. В случае равенства голосов  при принятии решений Коллегии право  решающего голоса принадлежит председателю Контрольно-счетной палаты.