Организация деятельности контрольно-счетных палат субъектов Российской Федерации

- контроль за соблюдением установленного порядка управления и распоряжения городской собственностью;

- подготовка  заключений по проектам бюджета  города и городских целевых  программ (в том числе проектам  решений городского Совета о  внесении в них изменений), проектам  иных нормативных правовых актов  города, предусматривающих финансирование  расходов за счет бюджета города  или влияющих на формирование  и исполнение бюджета города;

- анализ  исполнения бюджета города; в  случае выявления отклонений  от утвержденных показателей  - подготовка предложений, направленных  на их устранение;

- информирование  Главы города, городского Совета  о ходе исполнения бюджета  города и результатах проводимых  проверок и обследований.³⁸

Контрольно-счетная  палата строит свою работу в соответствии с возложенными на нее целями и  задачами на основе годовых планов работы, утверждаемых Красноярским городским  Советом.

Несмотря  на то, что в большинстве правовых актов о контрольно-счетных органах  формулируются задачи и (или) устанавливаются  сферы контроля эффективности, лишь в 30 из них (38%) определен инструмент их реализации в виде проведения проверок эффективности. В остальных же законах  наиболее распространенной является формулировка, что контрольно-ревизионная деятельность осуществляется в виде комплексных  ревизий и тематических проверок, в ходе которых на основе документального  подтверждения законности производственно-хозяйственной  деятельности, достоверности бухгалтерского учета и финансовой отчетности определяется своевременность и полнота взаимных платежей проверяемого объекта и  федерального бюджета.³⁹

Однако  такое определение ревизии и  проверки как формы бюджетного контроля в данном случае относится, в соответствии с зарубежной терминологией, лишь к  области финансового аудита, а  не аудита эффективности. В этом случае контрольно-счетный орган имеет  право проводить проверки и ревизии  только в отношении законности и  своевременности использования  государственных средств.

Во  многих правовых актах о контрольно-счетных  органах при определении задач  в отношении эффективности использования  государственных средств используются различные формулировки, которые  смешивают собственно само содержание задачи с методами реализации видов  деятельности и выполняемыми функциями.

Представляется  более правильным формулировать  задачу контрольно-счетного органа как  «определение (или оценка) эффективности  использования государственных средств», поскольку «проведение анализа или экспертизы эффективности» является методами реализации экспертно-аналитической деятельности (точно так же, как проверка - контрольно-ревизионной деятельности), а «организация и осуществление контроля за эффективностью» представляет собой функцию контрольно-счетного органа.

Существуют  различные определения предмета контроля эффективности. Применяются  такие термины, как «расходы государственных  средств», «использование государственных  средств», «использование финансовых ресурсов», «расходование финансовых средств», «использование средств бюджета», однако в текстах законов не раскрывается их содержание. Очевидно, что это  не просто обозначение различными терминами  одного и того же понятия. Различие терминов означает, прежде всего, отличие их содержания, т.е. того, что входит в предмет контроля эффективности.⁴⁰

Вряд  ли правомерно, как это имеет место  во многих законах, определяя использование  государственных средств как  предмет контроля эффективности, добавлять  к этому еще «и использование  государственной собственности», которая, по сути, является составной частью государственных средств. Точно  так же неправомерно определение  в качестве предмета контроля эффективности  «использование финансовых и кредитных  ресурсов», поскольку последние  являются составной частью финансовых ресурсов и между ними нельзя ставить  союз «и».

Таким образом, для внедрения  аудита эффективности в деятельность контрольно-счетных органов Российской Федерации необходимо формирование соответствующей правовой базы.

2.2. Полномочия  контрольно-счетных палат Российской  Федерации

Основные  полномочия контрольно-счетных органов  установлены в ст. 9 ФЗ «Об общих  принципах организации и деятельности контрольно счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований». Полномочия - это права и обязанности государственного органа, органа местного самоуправления, должностного лица, иных участников общественных отношений, установленные нормативным юридическим актом.

В научной  литературе на основе анализа законодательства ряда субъектов делается вывод о  том, что контрольно-счетные палаты в основном осуществляют три вида деятельности: контрольно-ревизионную (контрольную), экспертно-аналитическую  и информационную. В большинстве  субъектов также предусмотрено, что контрольно-счетные палаты могут  осуществлять и иные виды деятельности. В законе Владимирской области предусмотрено  осуществление Счетной палатой, помимо контрольной, экспертно-аналитической  и информационной, также прогнозной деятельности. Следует отметить, что  в законах ряда субъектов виды деятельности контрольно-счетных палат  названы направлениями либо функциями. В ряде законов под видами деятельности понимается проведение контрольно-счетной  проверки, ревизий, обследований и экспертиз, а контрольно-ревизионная, экспертно-аналитическая  и информационная деятельность рассматривается  как функции или полномочия контрольно-счетной  палаты. В законах ряда субъектов  отсутствуют указания на те виды деятельности, которыми занимается контрольно-счетная палата, но исходя из полномочий и задач, указанных в данных Законах, можно сделать вывод о том, что и в этих субъектах контрольно-счетные палаты занимаются контрольно-ревизионной, экспертно-аналитической и информационной деятельностью⁴¹.

Названные в ст. 9 ФЗ «Об общих принципах  организации и деятельности контрольно счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» полномочия контрольно-счетного органа субъекта Российской Федерации можно  сгруппировать в следующие группы.

Контрольно-ревизионные (контрольные) полномочия. В эту группу войдут:

- контроль за исполнением бюджета субъекта Российской Федерации и бюджета территориального государственного внебюджетного фонда;

- внешняя  проверка годового отчета об  исполнении бюджета субъекта  Российской Федерации, годового  отчета об исполнении бюджета  территориального государственного  внебюджетного фонда;

- организация  и осуществление контроля за законностью, результативностью (эффективностью и экономностью) использования средств бюджета субъекта Российской Федерации, средств бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов и иных источников, предусмотренных законодательством Российской Федерации;

- контроль за соблюдением установленного порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в государственной собственности субъекта Российской Федерации, в том числе охраняемыми результатами интеллектуальной деятельности и средствами индивидуализации, принадлежащими субъекту Российской Федерации;

- контроль за законностью, результативностью (эффективностью и экономностью) использования межбюджетных трансфертов, предоставленных из бюджета субъекта Российской Федерации бюджетам муниципальных образований, расположенных на территории субъекта Российской Федерации, а также проверка местного бюджета в случаях, установленных БК РФ;

- участие  в пределах полномочий в мероприятиях, направленных на противодействие  коррупции.⁴²

Экспертно-аналитические  полномочия:

- экспертиза  проектов законов о бюджетах  субъекта Российской Федерации  и проектов законов о бюджетах  территориального государственного  внебюджетного фонда;

- оценка  эффективности предоставления налоговых  и иных льгот и преимуществ,  бюджетных кредитов за счет  средств бюджета субъекта Российской  Федерации, а также оценка законности  предоставления государственных гарантий и поручительств или обеспечения исполнения обязательств другими способами по сделкам, совершаемым юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации и имущества, находящегося в государственной собственности субъекта Российской Федерации;

- финансово-экономическая  экспертиза проектов законов  субъекта Российской Федерации  и нормативных правовых актов  органов государственной власти  субъекта Российской Федерации  (включая обоснованность финансово-экономических  обоснований) в части, касающейся  расходных обязательств субъекта  Российской Федерации, а также  государственных программ субъекта  Российской Федерации;

- анализ  бюджетного процесса в субъекте  Российской Федерации и подготовка  предложений, направленных на  его совершенствование.

Информационные  полномочия выражает подготовка информации о ходе исполнения бюджета субъекта Российской Федерации, бюджета территориального государственного внебюджетного фонда, о результатах проведенных контрольных  и экспертно-аналитических мероприятий  и представление такой информации в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации и высшему  должностному лицу субъекта Российской Федерации (руководителю высшего исполнительного  органа государственной власти субъекта Российской Федерации).⁴³

Следует подчеркнуть, что указанный перечень полномочий не является закрытым. Пункт 12 ч. 1 ст. 9 ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» предусматривает и иные полномочия в сфере внешнего государственного финансового контроля, установленные федеральными законами, конституцией (уставом) и законами субъекта Российской Федерации.

Аналогичным образом устанавливается в ст. 9 ФЗ «Об общих принципах организации  и деятельности контрольно счетных  органов субъектов Российской Федерации  и муниципальных образований» полномочия контрольно-счетного органа муниципального образования.⁴⁴

Согласно  ФЗ «Об общих принципах организации  и деятельности контрольно счетных  органов субъектов Российской Федерации  и муниципальных образований» контрольно-счетный  орган муниципального образования  осуществляет:

- контроль за исполнением местного бюджета;

- экспертизу  проектов местного бюджета;

- внешнюю  проверку годового отчета об  исполнении местного бюджета;

- организацию  и осуществление контроля за законностью, результативностью (эффективностью и экономностью) использования средств местного бюджета, а также средств, получаемых местным бюджетом из иных источников, предусмотренных законодательством Российской Федерации;

- контроль за соблюдением установленного порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности, в том числе охраняемыми результатами интеллектуальной деятельности и средствами индивидуализации, принадлежащими муниципальному образованию;

- оценку  эффективности предоставления налоговых  и иных льгот и преимуществ,  бюджетных кредитов за счет  средств местного бюджета, а  также оценку законности предоставления  муниципальных гарантий и поручительств  или обеспечения исполнения обязательств другими способами по сделкам, совершаемым юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями за счет средств местного бюджета и имущества, находящегося в муниципальной собственности;

- финансово-экономическая  экспертизу проектов муниципальных  правовых актов (включая обоснованность  финансово-экономических обоснований) в части, касающейся расходных обязательств муниципального образования, а также муниципальных программ;

- анализ  бюджетного процесса в муниципальном  образовании и подготовку предложений,  направленных на его совершенствование;

- подготовку  информации о ходе исполнения  местного бюджета, о результатах  проведенных контрольных и экспертно-аналитических  мероприятий и представление  такой информации в представительный  орган муниципального образования  и главе муниципального образования;

- участие  в пределах полномочий в мероприятиях, направленных на противодействие  коррупции;

- иные  полномочия в сфере внешнего  муниципального финансового контроля, установленные федеральными законами, законами субъекта Российской  Федерации, уставом и нормативными  правовыми актами представительного  органа муниципального образования.⁴⁵

Кроме того, согласно ч. 3 ст. 9 ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» КСО муниципального района, помимо полномочий, предусмотренных ч. 2 ст. 9 ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований», осуществляет контроль за законностью, результативностью (эффективностью и экономностью) использования средств бюджета муниципального района, поступивших в бюджеты поселений, входящих в состав данного муниципального района.

Стоит, однако, отметить, что установленный  комментируемым Законом контроль в том числе и за муниципальными органами противоречит Федеральному закону от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ, который в качестве такого контрольного органа определяет исключительно избирательную комиссию муниципального образования. А контроль за целевым расходованием денежных средств, выделенных комиссиям на подготовку и проведение выборов, референдума, осуществляется контрольно-ревизионными службами, создаваемыми в порядке, предусмотренном Федеральным законом от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации».⁴⁶

Как известно, важной составляющей межбюджетной политики является не только контроль расходования дотационными муниципальными образованиями  межбюджетных трансфертов, но и анализ социально-экономической деятельности муниципального образования в целом. Однако закон ограничивает полномочия контрольно-счетных органов субъектов  Российской Федерации контролем за законностью, результативностью эффективностью и экономностью использования средств бюджета субъекта Российской Федерации, поступивших в местные бюджеты. Это противоречит п. 2.1 ст. 157 БК РФ, который устанавливает, что Счетная палата, Федеральная служба финансово-бюджетного надзора вправе проводить проверки бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов - получателей межбюджетных трансфертов из федерального бюджета. Контрольный орган, созданный законодательным (представительным) органом субъекта Российской Федерации, финансовый орган субъекта Российской Федерации и (или) иной орган, уполномоченный органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, вправе проводить проверки местных бюджетов - получателей межбюджетных трансфертов из бюджета субъекта Российской Федерации, включая вопросы формирования и исполнения местных бюджетов.