Особенности правоотношений лесопользования

В 1947 г. было образовано Министерство лесного хозяйства РСФСР, что способствовало значительному росту лесоустроительных и лесокультурных работ.

В 1953 г. Министерство лесного хозяйства РСФСР было ликвидировано и создано Главное управление лесного хозяйства при Министерстве сельского хозяйства СССР. В результате произошло снижение объемов лесоохранительных и, в частности, лесовосстановительных работ. Также был снят запрет на рубку лесов первой группы в европейской части СССР: Правительство разрешило проводить в лесах данной категории лесовосстановительные рубки15.

Значительной вехой в развитии лесного законодательства было принятие в 1977 г. Основ лесного законодательства Союза ССР и 8 августа 1978 г. в соответствии с ними - Лесного кодекса РСФСР, который введен в действие с 1 января 1979 г. Основы лесного законодательства Союза ССР объявляли леса всенародным достоянием. Это означало, что субъектом присвоения природных богатств выступал весь народ, а не отдельные граждане или организации в каких-то долях, а присвоение производилось в интересах всего общества.

Советское государство, являясь единым собственником лесов, устанавливало порядок пользования, воспроизводства, охраны и защиты лесов, не будучи ограничено чьими-либо правами на это природное богатство. Это важное положение имело решающее значение для обеспечения рационального использования лесных ресурсов и их охраны16.

Следующим этапом развития лесного законодательства было принятие 6 марта 1993 г. Основ лесного законодательства РФ (далее - Основы)17. В Основах предусматривалось, что лесной фонд находится в совместном ведении Российской Федерации, республик в составе Российской Федерации, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, а владение, пользование, распоряжение лесным фондом осуществляются как в интересах народов, проживающих на соответствующих территориях, так и в интересах всех народов Российской Федерации.

В указанных Основах получили некоторое развитие рыночные элементы регулирования лесных отношений. Так, было предусмотрено применение договора аренды как одного из титулов пользования лесом. Данным актом был отменен централизованный порядок распределения лесосечного фонда. В соответствии со ст. 28 Основ участки лесного фонда предоставлялись в пользование на основании прямых переговоров, лесных торгов или конкурсов. Наряду с действовавшим ранее разрешительным порядком лесопользования был введен специальный лицензионный порядок. Новеллой лесного законодательства также явились предусмотренные антимонопольные требования.

29 января 1997 года Президентом  Российской Федерации был подписан и 4 февраля 1997 года в “Российской газете” официально опубликован Лесной кодекс Российской Федерации, который заменил действовавшие с апреля 1993 года Основы лесного законодательства Российской Федерации18.

Лесной кодекс России установил правовые основы рационального использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов, повышения их экологического и ресурсного потенциала. При этом регулирование лесных отношений осуществляется им с учетом представлений о лесе как о совокупности лесной растительности, земли, животного мира и других компонентов окружающей природной среды, имеющей важное экологическое, экономическое и социальное значение19.

Основы лесного законодательства Союза ССР и союзных республик (1977 г.) и принятый вслед за ним Лесной кодекс РСФСР (1978 г.) закрепили исключительную собственность государства на леса и возможность предоставления их только в пользование, разделили регулирование лесных, водных и горных отношений. Данное положение было изменено Основами лесного законодательства 1993 г20.

С принятием Лесного кодекса Российской Федерации в 1997 году был сделан значительный шаг вперед, разграничена сфера действия лесного и земельного отраслей права и в то же время установлена между ними взаимосвязь.

Лесной  кодекс 1997 года нуждался в существенных поправках, дополнениях и изменениях. Однако законодатели сочли необходимым изменить концепцию лесного законодательства,  в результате чего в 2006 г. был принят новый Лесной кодекс, который был, предусмотрел перераспределения полномочий между Российской Федерацией, ее субъектами и муниципальными образованиями,  а также коренным образом коренным образом изменил структуру управления лесами, упразднил лесхозы государственную лесную охрану. Разрешительный принцип  лесопользования  заменен заявительным, что должно было облегчить доступа бизнеса к лесным ресурсам.

Лесной кодекс сразу же потребовал внесение в него поправок, существенных дополнений и изменений. Многие поправки вносились на рассмотрение субъектами законодательной инициативы еще на этапе подготовки нового Лесного кодекса. Но, к сожалению, большинство обоснованных замечаний авторами законопроекта отклонены21.

Таким образом, исторический опыт показывает, что господствующей формой собственности на леса в России исторически была государственная форма собственности, и именно она обеспечивала их эффективное использование.

Необходимо учитывать в настоящее время исторический опыт управления лесным хозяйством, существовавший до Революции. Отсутствие коренной переработки каждого нового издания лесного законодательства не является его недостатком.

Напротив, длительное его действие, отсутствие серьезной реорганизации управления государственными лесами в Российской империи вплоть до 1917 г. были основой устойчивого управления лесами и ведения лесного хозяйства, чего так не хватало в последующие периоды, включая современный. Лес характеризуется длительным сроком выращивания и поэтому требует устойчивого управления и ведения лесного хозяйства.

В дореволюционном законодательстве, так же как и в лесном законодательстве советского периода и перестроечного (1997), леса подразделялись на категории по целевому назначению, что позволяло более эффективно организовать их использование и обеспечить мероприятия по их защите, охране и воспроизводству.

  1.2 Источники правового регулирования отношений   лесопользования

Правовой основой использования лесов является Конституция РФ, поскольку она имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации.22 Законы и иные правовые акты, принимаемые в России, не должны ей противоречить (ст. 15 Конституции РФ). Значение Конституции РФ заключается в том, что правовые нормы, содержащиеся в ней, являются основополагающими для всех иных источников правового регулирования лесных отношений.

Конституция РФ признает многообразие форм собственности и равную их защиту (ч. 2 ст. 8 Конституции РФ) и устанавливает, что земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности. Конституционным нормам принадлежит центральное место при регулировании отношений собственности23. Важно отметить, что при этом Конституция РФ не обязывает, чтобы природные ресурсы, в частности леса, находились в разных формах собственности. На это указал Конституционный Суд РФ в Постановлении от 9 января 1998 г. N 1-П «По делу о проверке конституционности Лесного кодекса Российской Федерации»24.

«Конституционное понятие права собственности определяет границы, основные способы, условия регулирования права собственности отраслевым законодательством»25. Конституция РФ, установив свободу владеть, пользоваться, распоряжаться природными ресурсами в ст. 36, в этой же статье установила и ограничение: это не должно наносить ущерб окружающей среде и нарушать прав и законных интересов других лиц26.

В Конституции РФ содержатся общие принципы разграничения полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами. В соответствии со ст. 72 в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находятся вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами, природопользование, а также разграничение государственной собственности.

К полномочиям Российской Федерации относится правовое регулирование и управление федеральной государственной собственностью, установление основ федеральной политики и принятие федеральных программ в области государственного, экологического, национального развития Российской Федерации, а также установление системы федеральных органов исполнительной власти (ст. 71 Конституции РФ).

Правительство РФ в соответствии со ст. 114 Конституции РФ обеспечивает проведение в Российской Федерации единой государственной политики в области экологии, осуществляет управление федеральной собственностью, охрану всех форм собственности.

Положения ст. 78 Конституции РФ о возможности взаимной передачи осуществления части своих полномочий по соглашению федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации получили дальнейшее развитие в Федеральном законе от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», установившем общие правила по определению полномочий и их разграничению между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов27. В области лесных отношений полномочия органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации установлены соответственно ст. ст. 81 и 82 Лесного кодекса РФ.

Вопросы передачи осуществления отдельных полномочий Российской Федерации в области лесных отношений органам государственной власти субъектов Российской Федерации регулируются ст. 83 Лесного кодекса РФ. В соответствии с ней Российская Федерация передает органам государственной власти субъектов Российской Федерации осуществление следующих полномочий в области лесных отношений:

- разработка и утверждение  лесных планов субъектов Российской  Федерации, лесохозяйственных регламентов;

- предоставление в пределах  земель лесного фонда лесных  участков в постоянное (бессрочное) пользование, аренду, безвозмездное  срочное пользование, а также  заключение договоров купли-продажи  лесных насаждений;

- организация использования  лесов, их охраны (в том числе тушения лесных пожаров), защиты (за исключением лесопатологического мониторинга), воспроизводства (за исключением лесного семеноводства) на землях лесного фонда и обеспечение охраны, защиты, воспроизводства лесов на указанных землях;

- ведение государственного лесного реестра в отношении лесов, расположенных в границах территории субъекта Российской Федерации;

- осуществление государственного  лесного контроля и надзора  и др28.

Дополнительные полномочия введены  ФЗ от 14 марта 2009 г. № 32-ФЗ «О внесении изменений в Лесной кодекс РФ и отдельные законодательные акты РФ»29

- определение функциональных  лесопарковых зон, площади лесных  зон, находящиеся в ведение субъекта;

- организация использования  лесов (за исключением лесопатологического  мониторинга), воспроизводства (за исключением лесного семеноводства) на землях лесного фонда, создание и эксплуатация лесных дорог;

- осуществления на землях  лесного контроля и пожарного  надзора.

В Алтайском крае органом исполнительной власти сфере лесного хозяйства является Управление лесами Алтайского края30.

Лесной кодекс Российской Федерации — кодифицированный нормативно-правовой акт, являющийся основным источником, регулирующим отношения в сфере лесопользования в России.

Лесной кодекс был принят Государственной думой 8 ноября 2006 года, одобрен Советом Федерации 24 ноября 2006 года и подписан Президентом Российской Федерации 4 декабря 200631. До принятия действующего Лесного кодекса на территории России действовал кодекс от 29 января 1997 года (№ 22-ФЗ).

Согласно ст. 2 Лесного кодекса, лесное законодательство состоит из кодекса, других федеральных законов и принимаемых в соответствии с ними законов субъектов Российской Федерации, указов Президента, постановлений Правительства, нормативных актов иных органов исполнительной власти и муниципальных нормативных актов.

Основными в  действующем Лесном кодексе являются следующие положения:

1) лесные участки в составе земель лесного фонда остаются в федеральной собственности;

2) земли лесного фонда состоят из лесничеств и лесопарков (это основные территориальные единицы управления в области использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов);

3) основой осуществления  использования, охраны, защиты, воспроизводства  лесов, расположенных в границах лесничества, лесопарка, является лесохозяйственный регламент лесничества, лесопарка, который утверждается органами государственной власти субъектов Российской Федерации, составляется на срок до десяти лет и является обязательным для исполнения гражданами, юридическими лицами, осуществляющими использование, охрану, защиту, воспроизводство лесов в границах лесничества, лесопарка.

В лесохозяйственном регламенте в отношении лесов, расположенных в границах лесничеств, лесопарков, устанавливаются: