Право граждан на обращение

В этой статье речь идет о важнейшем элементе демократически организованного общества. С одной стороны, обращения граждан к субъектам власти – главное средство реализации и защиты их прав, это один из действенных механизмов защиты прав, свобод и законных интересов граждан. С другой стороны – это одна из форм реализации народовластия, которая позволяет укрепить законность, повысить эффективность работы органов публичной власти, исправить их ошибки. Обращения можно рассматривать и как форму обратной связи, по каналам которой руководители получают информацию о положении дел на местах, о нуждах граждан и их отношении к деятельности властных субъектов¹³.

К сожалению, редакцию ст. 33 Конституции РФ трудно признать удачной. Уже ее первые слова «Граждане Российской Федерации имеют право…» вызывают вопрос, признается ли такое право за иностранцами, апатридами. В ст. 22, 23, 30 Конституции и других используется формулировка «каждый имеет право…», и она представляется более удачной.

В статье 33 Конституции  РФ говорится об обращениях в государственные  и муниципальные органы. Лаконичность такой формулировки стала причиной одного правового казуса. 25 декабря 1997 г. Государственная Дума приняла Федеральный закон «Об обращениях граждан». Президент РФ Б.Н. Ельцин отклонил закон по следующим основаниям:

«В статьях 1, 2 и последующих статьях федерального закона «Об обращениях граждан» в круг субъектов, рассматривающих обращения граждан, включены общественные объединения, предприятия, учреждения и организации независимо от форм собственности, что противоречит статье 33 Конституции Российской Федерации, согласно которой граждане Российской Федерации имеют право обращаться только в государственные органы и органы местного самоуправления, а указанные организации к таковым не относятся. Они не могут наделяться государственными полномочиями, на них также не могут возлагаться обязанности, не свойственные их правовому положению»¹⁴.

5 мая 2006 г. в «Российской газете» официально опубликован подписанный Президентом России Федеральный закон № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации». Статья 1 этого Закона определяет: «Настоящим Федеральным законом регулируются правоотношения, связанные с реализацией гражданином Российской Федерации закрепленного за ним Конституцией Российской Федерации права на обращение в государственные органы и органы местного самоуправления, а также устанавливается порядок рассмотрения обращений граждан государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами».

Частью 3 ст. 1 установлено, что этот Федеральный закон распространяется и на правоотношения, связанные с рассмотрением обращений иностранных граждан и лиц без гражданства.

В соответствии с данным законом обращение гражданина - это направленные в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу в письменной форме или в форме электронного документа предложение, заявление или жалоба, а также устное обращение гражданина в государственный орган, орган местного самоуправления¹⁵.

Однако несколько более  правильным следует считать научное  определение обращения, предложенное С. А. Широбоковым. По его мнению, обращение - это волеизъявление индивида, выражающееся в конкретных действиях, имеющих письменную или устную форму, соответствующую правилам, закрепленным в нормативно-правовых актах, направляемое в органы государства или органы местного самоуправления, в видах, необходимых для того, чтобы реализовать, предоставить, защитить или восстановить права и свободы¹⁶.

Следует отметить, что само понятие «обращение» носит собирательный характер; например, действующее законодательство зарубежных государств, как правило, включает в него заявления, предложения, жалобы и ходатайства¹⁷.

Действующим законодательством  в Российской Федерации различаются три основные формы обращений:

Предложение – рекомендация гражданина по совершенствованию нормативных правовых актов, деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, развитию общественных отношений, улучшению социально-экономической и иных сфер деятельности государства и общества. С помощью данного типа обращения граждане реализуют свое право на участие в управлении делами государства. Предложение, конечно, действенный инструмент участия гражданина в политическом процессе, однако, даже если на предложение гражданина и обратят внимание (что не свойственно отечественным чиновникам), в нашей стране любые благие начинания имеют опасность завязнуть в «болоте» бюрократического аппарата.

Заявление – просьба гражданина о содействии в реализации его конституционных прав и свобод или конституционных прав и свобод других лиц, либо сообщение о нарушении нормативных правовых актов, недостатках в работе государственных органов, органов местного самоуправления и должностных лиц, либо критика деятельности этих органов и должностных ли. Такой тип обращения, как заявление, может преследовать одну из двух целей: «позитивную» или «негативную». Позитивной целью является просьба оказать содействие заявителю или иным лицам в реализации каких-либо конституционных прав или свобод. К негативной цели относится сообщение о нарушении законов и иных нормативных правовых актов, недостатках в работе государственных органов, органов местного самоуправления и должностных лиц либо критика деятельности указанных органов и должностных лиц. Негативной цель поименована нами достаточно условно, так как в конечном итоге преследуется все-таки цель оптимизации, улучшения законодательства, работы государственных органов и органов местного самоуправления и должностных лиц.

Примерами позитивного  заявления могут служить: заявление  в органы соцобеспечения на оформление субсидий по уплате квартплаты, заявление о бракосочетании в органы записи актов гражданского состояния, заявление о создании юридического лица в органы налоговой инспекции. Негативным заявлением будет заявление в органы прокуратуры о нарушении законодательства или прав и свобод гражданина в государственных органах или органах местного самоуправления.

С. Кенжаев выделяет три подвида заявлений:

- заявления в государственные,  общественные, коммерческие, кооперативные  и частные структуры, содержащие  просьбу о реализации предоставленных заявителям прав и удовлетворении их законных интересов;

- обращения, в которых  излагаются сведения о ставших  известными правонарушениях преступного  или непреступного характера;

- исковые и другие  заявления, с которыми личность, а также представитель государственных, общественных, кооперативных, коммерческих, частных организаций обращается в судебные органы¹⁸.

Нетрудно заметить, что в Федеральном законе, по сути, рассматривается только первый подвид заявлений.

Жалоба – просьба гражданина о восстановлении или защите его нарушенных прав, свобод или законных интересов либо прав, свобод или законных интересов других лиц. С помощью жалобы в государственные органы или органы местного самоуправления, а также должностным лицам гражданин стремится обеспечить защиту своего права, свободы, законного интереса или устранения уже произошедших нарушений прав. Гражданин может также действовать в чужих интересах или в целях прав свобод и законных интересов неопределенного круга лиц. Право на подачу жалобы является абсолютным, неограниченным и неотчуждаемым правом личности. Для реализации этого права не нужно чьего-либо согласия и тем более издания актов управления¹⁹.

Помимо них существуют иные формы обращений:

Ходатайства – письменные обращения граждан с просьбой о признании за физическими или юридическими лицами определенного статуса, прав, свобод, о помиловании и т. п.²⁰. Ранее действовавшее законодательство субъектов РФ также содержало регламентацию подобного вида обращения. Ходатайства как вид обращений граждан известны административной юстиции и во многих зарубежных государствах. Однако следует отметить, что федеральный законодатель пока не поддерживает указанного мнения.

Коллективные обращения граждан – обращения двух или более граждан, в том числе обращения, принятые на митингах и собраниях.

Петиции – коллективные обращения граждан в органы публичной власти о необходимости проведения общественных реформ или изменения законодательства. «. Так, Устав (Основной закон) Томской области, принятый решением Томской областной Думы от 26 июля 1995 г. N 136 содержит нормы, допускающие законодательную инициативу граждан в форме петиций - письменных коллективных обращений от имени не менее чем одного процента от числа граждан, обладающих избирательным правом с предложением о принятии, изменении, признании утратившим силу или отмене закона Томской области и соответствующего проекта закона Томской области. Другая статья данного закона распространяет категорию «Петиции» так же на коллективные письменные обращения в органы государственной власти об осуществлении законодательных, исполнительных или судебных мер по вопросам, затрагивающим их интересы. Некоторые авторы предлагают применение термина «петиция» по отношению ко всем видам обращений граждан²¹. С таким мнением трудно согласиться. Во-первых, в законотворческом, правоприменительном и научном оборотах уже используется категория «обращение» как наиболее оптимальное, содержательное понятие. Во-вторых, термин «петиция» закрепился в науке и иностранном законодательстве как форма коллективного обращения в органы государственной власти или местного самоуправления с требованием принятия, отмены или изменения определенных нормативных актов.

Следует отметить, что  в юридической литературе предлагалось деление обращений граждан, имеющих целью защиту их прав, свобод и законных интересов, на две группы:

1) жалобы и заявления  в органы законодательной или  исполнительной власти;

2) исковые заявления  и жалобы в судебные органы²².

В соответствии с действующих  законодательство, можно выделить следующие виды обращений граждан:

1. Устные обращения. Порядок данных обращений реализуется через личный прием граждан. При личном приеме гражданин предъявляет документ, удостоверяющий его личность. Содержание устного обращения заносится в карточку (список) личного приема гражданина. Если изложенные в устном обращении факты и обстоятельства являются очевидными и не требуют дополнительной проверки, ответ на обращение с согласия гражданина может быть дан устно в ходе личного приема, о чем делается запись в карточке (списке) личного приема. В остальных случаях дается письменный ответ по существу поставленных в обращении вопросов.
2. Письменные обращения. Письменное обращение может заключаться в направлении адресату по почте, с нарочным, подаче в канцелярию, секретарю или непосредственно должностному лицу документально оформленных обращений. На наш взгляд, письменная форма обращения более эффективна. Ведь, как отмечал Л.И. Ратнер, она более «выразительная отрицательная оценка действий должностного лица, которая «сохраняет непосредственное выражение взгляда на вещи самого жалобщика, его аргументацию, собственную оценку имевшего место факта, непосредственно выраженные эмоции»²³.

В соответствии с требованиями, установленными названным Федеральным  законом, гражданин в письменном обращении в обязательном порядке указывает:

-  наименование государственного органа или органа местного самоуправления, в который направляет письменное обращение, либо фамилию, имя, отчество соответствующего должностного лица, либо должность соответствующего лица;

- свои фамилию, имя, отчество (последнее – при наличии);

- почтовый адрес, по которому должны быть направлены ответ, уведомление о переадресации обращения и иные документы;

- излагает суть предложения, заявления или жалобы;

- ставит личную подпись и дату.

В случае необходимости в подтверждение  своих доводов гражданин прилагает  к письменному обращению документы  и материалы либо их копии.

3. Обращения посредством Интернета в форме электронного документа. Этот способ является несколько новым способом обращения. Подобное нововведение связано с развитием системы электронных приемных и активизацией внедрения компьютерных технологий в деятельность государственных структур. При этом, как правило, в качестве электронного документа должно выступать даже не электронное письмо, а заполненная электронная форма, предлагаемая на сайте соответствующего органа.

В обращении гражданин  в обязательном порядке указывает  свои фамилию, имя, отчество (последнее - при наличии), адрес электронной почты, если ответ должен быть направлен в форме электронного документа, и почтовый адрес, если ответ должен быть направлен в письменной форме. Гражданин вправе приложить к такому обращению необходимые документы и материалы в электронной форме либо направить указанные документы и материалы или их копии в письменной форме.

Между тем, действующее законодательство некоторых субъектов РФ разработке вопросов форм обращения уделяет  больше внимания. Так, Областной закон Ростовской области N 656-ЗС от 8 сентября 2006 г. «Об обращениях граждан» (в ред. Областного закона от 15 марта 2007 г. N 656-ЗС), допускает обращение граждан в письменной или устной форме на личном приеме, по почте, телефаксу, телеграфу, информационным системам общего пользования²⁴.

Закон допускает как индивидуальные (исходящие от одного лица), так и коллективные (исходящие от группы лиц) обращения. Обращение может затрагивать как личные вопросы, так и общественные интересы. Обращение в соответствующие органы помогает разрешению многих ситуаций, связанных с нарушением прав граждан, социальными конфликтами, предупреждает массовые акции протеста. Право на обращение (право петиций) обеспечивает двустороннюю связь государства с человеком.