Право граждан на обращение

Допустимо обращение в государственный  орган любой ветви власти (законодательный, исполнительный, судебный), а также  к любым государственным и  межгосударственным институтам (Уполномоченный по правам человека, прокуратура, Европейская  комиссия по правам человека и Европейский суд по правам человека и т.д.). Каждый вправе в соответствии с международными договорами Российской Федерации обращаться в межгосударственные органы по защите прав и свобод человека, если исчерпаны все имеющиеся внутригосударственные средства правовой защиты (ч. 3 ст. 46 Конституции).

Законом установлены основные принципы реализации гражданами права на обращение. Принципы - это руководящие начала, лежащие в основе механизма правового  регулирования тех или иных общественных отношений.

Свободная реализация гражданином  права на обращение означает недопустимость установления каких-либо препятствий, введения цензов (имущественных, оседлости, службы в армии и т.д.). Гражданин  может направлять в любые государственные органы, органы местного самоуправления и любым должностным лицам любое по содержанию обращение. Свободное осуществление своего права непосредственно связано с добровольностью его осуществления. Никто не должен принуждать гражданина к обращению в государственные органы, органы местного самоуправления или к должностным лицам либо к отказу от обращения. Однако при реализации гражданином конституционного права в полной мере применим принцип недопустимости нарушения при этом прав и свобод других лиц. В юридической литературе можно встретить и другие принципы реализации права граждан на обращение: принцип предсказуемости и принцип пропорциональности (соразмерности). Принцип предсказуемости заключается в логичной и последовательной правотворческой и правоприменительной деятельности органов публичной власти, соответствии этой деятельности концепции правового государства. Принцип пропорциональности (соразмерности) означает возможность ограничения прав и свобод личности в строго исключительных случаях, при условии, что такие ограничения не являются чрезмерными²⁵.

Рассмотрение обращений  граждан должно осуществляться на безвозмездной  основе. Недопустимо прямое или косвенное  взимание платы за реализацию гражданином  своего права. Так, статья 18 Федерального конституционного закона от 26 февраля 1997 г. N 1-ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» (в ред. Федерального конституционного закона от 10 июня 2008 г. N 3-ФКЗ)²⁶ указывает, что жалоба, направляемая Уполномоченному, не облагается государственной пошлиной.

Однако в последнее  время высказываются предложения  ввести государственною пошлину  по подачу жалоб и обращений в  определенные государственные органы. Это связано с резким увеличением числа жалоб на процедуру проведения государственных торгов, связанных с именем Александра Навального. В связи с этим интересен опыт Италии, где в отличие от отечественного законодательства, жалобы и другие действия, связанные с ее рассмотрением, облагаются государственной пошлиной. Освобождение от пошлины или уменьшение ее размера допускаются лишь на основании мотивированного решения той инстанции, которая рассматривает жалобу²⁷.

Право на обращение подразумевает и обязанность адресата рассмотреть и соответствующим образом отреагировать на него. Как верно отметил Ю. А. Тихомиров: «Для деятельности гражданина в публично-правовой сфере характерно осуществление прав и свобод путем самореализации через публичные институты. В отличие от норм частного права, предоставляющих гражданину возможность самому реализовать свое право в допускаемых легальных формах, здесь всегда возникают двусторонние отношения. Одной стороной всегда выступает субъект властных отношений, на которого законом возложена обязанность содействовать осуществлению прав, свобод граждан и быть гарантом»²⁸.

В соответствии со статьей 5 при рассмотрении обращения гражданин (автор жалобы) имеет право:

1) представлять дополнительные документы и материалы либо обращаться с просьбой об их истребовании, в том числе в электронной форме. Если в распоряжении гражданина таких материалов нет, и ему не удается самостоятельно истребовать их у обладателя, гражданин может просить содействия в их истребовании. Безусловно, у государственного органа, органа местного самоуправления или должностного лица больше возможностей получить необходимый документ, несмотря на декларируемое в Основном законе (Конституции) Российской Федерации право свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом, присущее любому гражданину (ч. 4 ст. 29 Конституции РФ). При этом изменения, внесенные в Федеральный закон от 27 июля 2010 г. N 227-ФЗ допускают совершение подобных действий, в том числе, и в электронной форме. Совершение действий в электронной форме может выражаться как в заполнении определенной, предложенной на официальном сайте соответствующего органа, форме, так и, по нашему мнению, и в направлении электронного письма в соответствующий орган, в записи в блоге на странице соответствующего должностного лица. Например, практика показывает большую результативность обращений, подаваемых Президенту РФ через его блог.

2) знакомиться с документами  и материалами, касающимися рассмотрения обращения, если это не затрагивает права, свободы и законные интересы других лиц и если в указанных документах и материалах не содержатся сведения, составляющие государственную или иную охраняемую федеральным законом тайну. На наш взгляд, данное правомочие включает возможность ознакомления с нормативным материалом и иной информацией, на основании которых будет решаться судьба его обращения, внутренними инструкциями по делопроизводству в данном государственном органе, органе местного самоуправления. При рассмотрении содержания этого права следует также иметь в виду норму части 2 статьи 24 Конституции, указывающую, что органы государственной власти и органы местного самоуправления обязаны обеспечить каждому возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы, если иное не предусмотрено законом. Основанием отказа в ознакомлении с материалами, касающимися обращения, может служить только одно из двух предусмотренных в указанной статье обстоятельств: такое ознакомление затрагивает права, свободы и законные интересы других лиц и в указанных документах и материалах содержатся сведения, составляющие государственную или иную охраняемую федеральным законом тайну.

3) получать письменный  ответ по существу поставленных  в обращении вопросов, уведомление о переадресации письменного обращения в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу, в компетенцию которых входит решение поставленных в обращении вопросов. Обращение гражданина не может быть проигнорировано. Бездействие должностного лица, выразившееся в непредоставлении ответа на обращение гражданина, уже послужило причиной нескольких судебных дел. Федеральный закон предусматривает строго ограниченный перечень случаев, когда обращение может быть оставлено без ответа по существу поставленных вопросов. Этот перечень не подлежит расширительному толкованию. В идеале ответ должен содержать принятое решение по поставленным вопросам, его разъяснение, основание принятия решения и планируемые меры. На практике же зачастую ответ содержит обычную отписку или вообще отвечает не по существу поставленных вопросов. В некоторых случаях гражданину может быть дан не ответ по существу, а уведомление о переадресации обращения в компетентный орган или должностному лицу, в чьи обязанности входит рассмотрение подобных обращений. И это правильно - государственный или муниципальный орган не могут превышать свою компетенцию и присваивать чужие полномочия. При этом не следует расценивать уведомление о переадресации в качестве нарушения обязанности соответствующего органа дать ответ на обращение.

4) обращаться с жалобой  на принятое по обращению решение  или на действие (бездействие)  в связи с рассмотрением обращения  в административном и (или)  судебном порядке в соответствии  с законодательством Российской Федерации. Допустимы два вида обжалования: административный и судебный порядок. В административном порядке действия (бездействие) должностного лица обжалуются в вышестоящий в порядке соподчиненности орган или руководству должностного лица. Судебный порядок обжалования регламентирует глава 25 Гражданского процессуального кодекса РФ. Согласно ч. 1 ст. 254 ГПК РФ, гражданин, организация вправе оспорить в суде решение, действие (бездействие) органа государственной власти, органа местного самоуправления, должностного лица, государственного или муниципального служащего, если считают, что нарушены их права и свободы.

5) обращаться с заявлением  о прекращении рассмотрения обращения. Гражданин имеет право отозвать свое обращение. Причины такого отзыва могут быть самыми различными: отпадение повода к обращению, нежелание связываться с бюрократической волокитой, добровольное восстановление нарушителем нарушенных прав обратившегося и т.д.

К сожалению, названный Федеральный закон не содержит прямых указаний на то, что гражданин может пользоваться помощью представителей. Вывод о допустимости участия представителей можно сделать только с учетом ч.1. ст. 1  Федерального закона от 31 мая 2002 г. N 63-ФЗ «Об адвокатской деятельности и адвокатуре», согласно которой адвокатской деятельностью является квалифицированная юридическая помощь, оказываемая на профессиональной основе лицами, получившими статус адвоката в порядке, установленном настоящим Федеральным законом, физическим и юридическим лицам в целях защиты их прав, свобод и интересов, а также обеспечения доступа к правосудию, а также общих принципов отечественного законодательства.

Если жалоба коллективная, соответствующие права реализует представитель тех, кто подписал жалобу, либо любой из них.

Следует отметить, что  поток обращений граждан в различные инстанции отражает, с одной стороны, их социальную активность, доверие к политическим институтам государства, а с другой - определенные негативные явления, несовершенство организации рассмотрения обращений, пробелы в действующем законодательстве. Необходимо учитывать, что обращения граждан являются и существенным источником информации, необходимой для принятия решений по вопросам государственного, хозяйственного и социально-культурного строительства²⁹.

Таким образом, обращения  граждан - это немаловажный институт гражданского общества, отражающий своеобразный диалог между гражданином и государством. Вместе с тем право на обращение выступает и одним из действенных способов устранения возможных нарушений законности, средством предотвращения правонарушений.

3. Обязанность государственных и муниципальных органов при работе с обращениями граждан

Работа с жалобами граждан – особый вид административной деятельности. В ней осуществляется последовательный ряд действий, выполняются  обязанности, реализуются права. Соответствующие обязанности и права конкретизируются системой процессуальных норм, регламентирующих процедуры работы с обращениями граждан. Иными словами, существует довольно развитое, полное и четкое административное производство по жалобам граждан. На федеральном уровне оно урегулировано Федеральным законом «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» и другими федеральными законами. В какой-то мере его нормы, регулирующие процедуру рассмотрения общих административных жалоб, дополняются нормами законов субъектов Федерации. Что касается особенностей процедур рассмотрения специальных жалоб, то они устанавливаются только федеральными законами, поскольку они закрепляют исключения из общих правил, установленных указанным Федеральным законом³⁰.

Производство по административным жалобам можно разделить на следующие  самостоятельные стадии:

1. Прием жалоб и их первичная обработка.

Этот этап состоит  из нескольких обязательных и факультативных (необязательных) стадий: направление обращения; его регистрация (обязательные стадии); перенаправление обращения государственному органу, органу местного самоуправления или должностному лицу, в компетенцию которого входит решение поставленных вопросов; рассылка копий обращения иным органам и должностным лицам (факультативные стадии).

На данной стадии уполномоченные лица принимают письменные обращения, выслушивают и оформляют надлежащим образом устные обращения, принимают обращения, поступающие через интернет.

Личный прием граждан в государственных органах, органах местного самоуправления проводится их руководителями и уполномоченными на то лицами. Информация о месте приема и об установленных для него днях и часах доводится до сведения граждан.

Письменные обращения граждан подлежат обязательной регистрации в течение трех дней с момента поступления в государственный орган, орган местного самоуправления, организацию или должностному лицу. Данная отсрочка не совсем понятна - если гражданин непосредственно приносит обращение в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу, то обычно секретарь (помощник) должностного лица, работник канцелярии (секретариата, общего отдела, отдела приема обращений, отдела работы с гражданами) регистрирует обращение непосредственно после его приема. Если же обращение направляется по почте, то обычно заказным письмом или письмом с уведомлением отправителя. При приеме корреспонденции работник компетентного органа расписывается почтальону в квитанции и регистрирует письмо. Лишь при значительном объеме корреспонденции отсрочка будет обоснованна.

При регистрации обращения  работники компетентного органа должны присвоить обращению входящий номер, внести его в журнал регистрации  корреспонденции с указанием  даты приема и входящего номера или  совершить иные действия, предусмотренные внутренней инструкцией по делопроизводству, действующей в данном органе. Гражданину желательно получить на втором экземпляре обращения надпись, содержащую входящий номер обращения, дату приема, фамилию и должность работника, принявшего обращение, и его подпись.

Письменное обращение, принятое в ходе личного приема, подлежит регистрации и рассмотрению в порядке, установленном законом.

После регистрации должно быть обеспечено первичное движение жалобы. Прежде всего, в кратчайший срок она должна быть передана руководителю органа или лицу, которому поручена организация работы с жалобами. Так, согласно Инструкции по судебному делопроизводству в районном суде зарегистрированные обращения в тот же день передаются председателю суда, который определяет исполнителя, срок рассмотрения и дает конкретные указания исполнителю. Отдельные обращения могут быть поставлены председателем на контроль, о чем делается отметка в журнале.  Постановка жалобы на контроль означает, что руководителю должны доложить о результатах ее рассмотрения.