Понятие, назначение и свойства Конституции Республики Беларусь

В Законе от 19 июля 2005 г. "О крестьянском (фермерском) хозяйстве" предусмотрено: "Настоящий  Закон вступает в силу через шесть  месяцев после его официального опубликования, за исключением настоящей статьи и статьи 4, которые вступают в силу со дня официального опубликования настоящего Закона". В свою очередь, в статье 4 зафиксирована материальная норма (о праве на создание фермерского хозяйства), которая "вступила" в силу сама по себе.

С целью изменения  сложившейся практики полагаем, что  редакция соответствующих статей должна быть скорректирована. Например, можно  использовать следующую формулировку: "Настоящий Закон вступает в  силу с 1 января 2009 года, за исключением настоящей статьи и статьи 53 Закона, который в этой части вступает в силу со дня официального опубликования настоящего Закона".

Возникают вопросы  о том, какого уровня органы местного управления и самоуправления вправе принимать решения об отмене актов иных органов (например, вправе ли облисполком отменить решение исполкома сельского Совета или это должен делать райисполком).

Аналогичный вопрос возникает и по отношению к  актам местных Советов депутатов. Так, согласно части второй статьи 122 Конституции решения местных Советов депутатов, не соответствующие законодательству, отменяются вышестоящими представительными органами; согласно части третьей указанной статьи решения местных исполнительных и распорядительных органов, не соответствующие законодательству, отменяются соответствующими Советами депутатов, вышестоящими, исполнительными и распорядительными органами, а также Президентом Республики Беларусь.

При этом, если акты Правительства  могут быть отменены Президентом  независимо от того, противоречат они законодательству или нет, отменить акты местных Советов депутатов и местных исполнительных и распорядительных органов он вправе только в том случае, если они противоречат законодательству. В пункте 5 статьи 98 Конституции предусмотрено право Совета Республики - палаты территориального представительства - отменять решения местных Советов депутатов, не соответствующие законодательству. В связи с этим важно определить, вправе ли отменять акты местных Советов депутатов и исполнительных (распорядительных) органов «любые» вышестоящие органы либо это должен делать непосредственно вышестоящий орган. Что касается Президента, то полагаем, что Глава государства в силу его статуса имеет такое право по отношению ко всем указанным органам; делегировано такое право законом и Совету Министров. Здесь, на наш взгляд, было бы полезно придерживаться соответствующего правила, о котором - ниже. Вначале отметим, что в законе целесообразно закрепить правило, а до этого формировать практику, в соответствии с которой отменять акты нижестоящих Советов депутатов, исполнительных и распорядительных органов местного управления (исполкомы) и самоуправления (Советы), чьи акты в данном случае нарушены, подменять другие инстанции нельзя. Иначе сложится парадоксальная ситуация, когда на более высоком уровне по итогам рассмотрения вопроса о законности решения его оставят действующим, а иной орган власти (меньшего уровня) отменит акт как противоречащий законодательству. С учетом изложенного полагаем, что и Совет Республики может осуществлять соответствующую функцию, если речь идет об актах Парламента, но не Главы государства, который, в свою очередь, вправе принять решение, основываясь на своих актах и постановлениях Правительства. В случае возникновения спора он может быть разрешен и в специализированном органе конституционного контроля - Конституционном Суде.

Президент обладает правом приостанавливать решения местных  Советов депутатов (п. 26 ст. 84 Конституции). В Конституции и текущем законодательстве не указано, на какой срок. Представляется, что приемлемым был бы трехмесячный срок. Например, в пункте 23 статьи 84 Конституции идет речь о такой акции, как забастовка. Поскольку решение вопроса о приостановлении конкретной забастовки отнесено к полномочиям Президента, значит, эта акция затрагивает устои общества. Кроме того, сессии Советов депутатов проходят один раз в квартал. В связи с этим полагаем обоснованным закрепление трехмесячного срока, на который приостанавливается действие акта. От результатов рассмотрения вопроса на сессии Совета депутатов зависит действие указа Президента о приостановлении решения местного Совета депутатов. Согласно статье 50 Закона «О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь» в случаях приостановления решений местных Советов депутатов Президент Республики Беларусь вносит представление об отмене таких решений в Совет, вышестоящий по отношению к Совету, решение которого приостановлено, или в Совет Республики Национального собрания Республики Беларусь. В данной ситуации, на наш взгляд, целесообразно предоставить право Президенту, приостановившему решение местного Совета депутатов, предложить не только вышестоящему представительному органу, но и Совету, чей акт приостановлен, отменить незаконное решение. Орган, принявший акт, по поводу которого возник спор, вправе, по нашему мнению, вместо отмены внести в него необходимые коррективы путем редакционных уточнений, вышестоящий представительный орган вправе только отменить такой акт полностью или частично.

В целом в законодательстве следует предусмотреть основания и сроки приостановления действия акта.

В настоящее время  в силу Конституции законы могут  быть приостановлены самими законами либо декретами. Основанием для этого  может быть, в частности, отсутствие средств. Срок приостановления закона, полагаем, не должен быть более одного года. После этого следует либо признавать его (в целом либо в части) утратившим силу, либо восстанавливать его действие. Что касается судебных инстанций, то без закрепления такого права они не вправе принимать решения о приостановлении действия акта.

Существенным является вопрос о последствиях отмены акта, приостановления его действия и  последующего возобновления действия, признания его Конституционным  Судом неконституционным. Многое зависит  от даты, с которой акт не применяется в силу отмены. Если акт соответствует Конституции и законодательным актам (например, при отмене Президентом акта Правительства, в силу того что этот акт не отвечает проводимому курсу), то здесь необходимо соблюдать правила о придании актам обратной силы. В целом же к актам, отменяющим другие акты, признающим их утратившими силу, применимы правила, установленные для опубликования и введения в действие новых актов законодательства.

Если же отмена происходит по причине противоречия Конституции  или актам законодательства, то следует исходить из того, насколько очевидны были отступления от требований (положений) актов более высокой юридической силы, и определять последствия отмены акта с учетом права, то есть справедливости.

Исходя из принципа разделения властей, в Конституции закреплено правило о том, что для сохранения юридической силы некоторых актов, принятых Главой государства, необходимо решение коллегиального представительного органа. Например, указы о введении чрезвычайного или военного положения в трехдневный срок должны быть рассмотрены и по ним должны быть приняты решения. Совет Республики может такие указы и не утвердить. В свою очередь, временные декреты Президента действуют, если они не отменены большинством не менее двух третей голосов от полного состава каждой из палат.

Президент Республики Беларусь и Парламент взаимодействуют  в нормотворческой сфере и  по другим направлениям. Например, право  выборочного вето, которым обладает Президент, позволяет ему исключить  введение в действие отдельных норм закона, представленного ему на подпись. Такое сотрудничество предусмотрено в связи с заключением международных договоров (их подписанием Главой государства и ратификацией законом). Интересно, что в первый год после принятия Конституции и избрания Президента Верховный Совет так и продолжал практику подписания актов о введении в действие законов Председателем Верховного Совета, ратификация международных договоров осуществлялась постановлениями Верховного Совета, а не законом, который должен был подписывать Президент.

В заключение отметим, что  процесс принятия решений об отмене или приостановлении действия нормативных  правовых актов должен осуществляться с учетом требований, которые предъявляются  вообще к процедуре подготовки и  принятию нормативного правового акта. Полагаем, что при этом должны соблюдаться сложившиеся стандарты, включая и правила об обратной силе нормативных правовых актов, следует придерживаться также формы акта, которая адекватна отменяемому или приостанавливаемому акту, учитывать их юридическую силу.

Конечно, исходя из статуса  государственного органа, здесь могут  быть свои исключения. Например, Национальное собрание обладает правом корректировки  постановлений Верховного Совета Республики Беларусь.

Иной подход по сравнению с вышеизложенным предусмотрен к опубликованию технических нормативных правовых актов. В Законе Республики Беларусь "О нормативных правовых актах Республики Беларусь" дано определение технического нормативного правового акта: это технические регламенты, технические кодексы установившейся практики, стандарты, в том числе государственные стандарты Республики Беларусь, стандарты организаций, технические условия, авиационные правила, зоогигиенические, ветеринарные, ветеринарно-санитарные нормы и правила, санитарные нормы, правила и гигиенические нормативы, нормы и правила пожарной безопасности, государственные классификаторы технико-экономической информации, формы государственных статистических наблюдений и указания по их заполнению, методики по формированию и расчету статистических показателей, инструкции по организации и проведению несплошных (выборочных) государственных статистических наблюдений, проекты зон охраны недвижимых материальных историко-культурных ценностей, утвержденные (введенные в действие) в порядке, установленном законодательством Республики Беларусь.

Исполнение  конституционной нормы о доведении  до всеобщего сведения нормативных  правовых актов имеет огромное значение, о чем свидетельствует установление административной или даже уголовной  ответственности (например, за нарушение санитарно-эпидемиологических правил). Так, согласно Закону Республики Беларусь от 23.11.1993 N 2583-XII "О санитарно-эпидемическом благополучии населения" санитарные правила обязательны для соблюдения государственными органами, иными организациями, физическими лицами, в том числе индивидуальными предпринимателями. Санитарные правила утверждаются Министерством здравоохранения Республики Беларусь (ст. 8). При этом самим Законом гражданам гарантируется право на получение полной, достоверной и своевременной информации о санитарно-эпидемической обстановке, состоянии среды обитания и т.п., а также санитарных правилах. Изданный Президентом Республики Беларусь Указ от 16.07.2007 N 318 "О порядке доведения до всеобщего сведения технических нормативных правовых актов" относительно доведения до всеобщего сведения технических нормативных правовых актов позволяет обеспечить своевременный доступ граждан к получению соответствующей информации.

Несомненно, в  законодательстве и практике его  применения должна быть ясность. Так, согласно ст. 34 Закона Республики Беларусь от 23 июля 2008 г. N 178-З "О Совете Министров Республики Беларусь" по отдельным неотложным вопросам или вопросам, не требующим обсуждения, постановления Совета Министров Республики Беларусь могут приниматься путем опроса членов Президиума Совета Министров Республики Беларусь (без рассмотрения на заседаниях). Практика применения указанной нормы сложилась. Вместе с тем в данном Законе следовало бы оговорить как срок, в течение которого действителен голос члена Президиума в пользу решения вопроса, не требующего обсуждения, так и продолжительность подобных опросов (например, в течение месяца).

В Конституции  содержатся нормы, устанавливающие  сроки, нарушение которых может  вызвать серьезные политико-правовые конфликты. Это касается, в частности, роспуска коллегиальных представительных органов.

Досрочное прекращение  полномочий палат Парламента, то есть их роспуск, является одним из способов разрешения конфликта между ветвями  власти, прежде всего между законодательной и исполнительной. Арбитром в данном случае выступает Глава государства.

Полномочия  палат Парламента могут быть прекращены досрочно лишь в случае и порядке, предусмотренных Конституцией. Во-первых, они могут быть досрочно прекращены при отказе в доверии Правительству. Так, согласно части девятой ст. 106 Конституции Премьер-министр может поставить перед Палатой представителей вопрос о доверии Правительству по представленной программе или по конкретному поводу. Если Палата представителей в доверии отказывает, Президент вправе в десятидневный срок принять решение об отставке Правительства или о роспуске Палаты представителей и назначении новых выборов.

При отклонении отставки Правительство продолжает осуществлять свои полномочия. Необходимо отметить, что согласно п. 7 ч. 1 ст. 97 Конституции вопрос об ответственности Правительства не может быть поставлен в течение года после одобрения программы его деятельности. Полагаем, что данная норма распространяется и на случаи постановки Премьер-министром вопроса о доверии Правительству, то есть в течение указанного срока подобная инициатива со стороны Премьер-министра недопустима.

Во-вторых, полномочия палат Парламента могут быть прекращены в случае вотума недоверия Правительству. Вотум недоверия Правительству может быть выражен по инициативе не менее одной трети от полного состава Палаты представителей (п. 7 ч. 1 ст. 97 Конституции). Частным случаем выражения вотума недоверия Правительству является повторное отклонение Палатой представителей программы деятельности Правительства (п. 5 ч. 1 ст. 97 Конституции). При выражении вотума недоверия Правительство должно заявить Президенту об отставке.

В-третьих, полномочия Палаты представителей могут быть досрочно прекращены при двукратном отказе в  даче согласия на назначение Премьер-министра. Решение названной палатой Парламента о согласии на назначение Премьер-министра должно быть принято не позднее чем в двухнедельный срок со дня внесения предложения по кандидатуре Премьер-министра. В случае если Палата представителей дважды отказывает в даче согласия на назначение Премьер-министра, Президент вправе назначить исполняющего обязанности Премьер-министра, распустить Палату представителей и назначить новые выборы. В законодательстве целесообразно предусмотреть сроки внесения кандидатуры на пост Премьер-министра после вступления Президента в должность. Возможно, как и срок рассмотрения Парламентом предложенной кандидатуры, он мог бы быть в пределах двух недель.

В-четвертых, полномочия Палаты представителей либо Совета Республики могут быть досрочно прекращены на основании заключения Конституционного Суда в случае систематического или грубого нарушения палатами Парламента Конституции. Рассмотрение Конституционным Судом вопроса о наличии фактов систематического или грубого нарушения палатами Парламента Конституции Республики Беларусь осуществляется по предложению Президента. Его рассмотрение не может быть отклонено по инициативе Конституционного Суда. По мнению автора, в законе следовало бы дать толкование понятий "систематическое", "грубое нарушение Конституции", а также установить сроки, в течение которых Президент вправе внести предложение в Конституционный Суд (например, 1 - 2 года), со дня принятия палатой Парламента соответствующего правового акта (закона, постановления).