Понятие, назначение и свойства Конституции Республики Беларусь

Согласно статье 123 Конституции  Республики Беларусь в случае систематического или грубого нарушения местным Советом депутатов требований законодательства он может быть распущен Советом Республики. Иные основания досрочного прекращения полномочий местных Советов депутатов определяются законом.

В силу того что именно Совет Республики является палатой территориального представительства, наделенной правом отмены решений местных Советов депутатов, Совет Республики может досрочно прекратить полномочия местного Совета депутатов.

К сожалению, в Конституции, в законодательстве о местных Советах не раскрываются понятия «систематическое» и «грубое» нарушение требований законодательства (это же касается и палат Парламента). Видимо, здесь не уместно по аналогии применять нормы трудового или уголовного права при определении систематичности нарушений.

Впервые право на роспуск Совета появилось в 1991 году в Законе об основных принципах народовластия, проект которого готовил автор настоящей статьи. Для решения всех вопросов в связи  с роспуском местного Совета депутатов  в действующем законодательстве необходимо предусмотреть период, в течение которого допущено «систематическое» нарушение (например, год); срок, в течение которого, после того как стало известно о нарушениях, можно применять такую санкцию (например, три месяца). Кроме того, и это, пожалуй, самое основное, применять такие меры следует, если допущенные нарушения не устранены в установленный законодательством срок.

В качестве грубых должны, по мнению автора, рассматриваться нарушения основ  конституционного строя, в том числе прав и свобод граждан, которые повлекли для них тяжелые последствия.

Согласно Регламенту Совета Республики Национального собрания предварительное  рассмотрение данных вопросов Председатель Совета Республики поручает Постоянной комиссии по региональной политике или специально образованной Советом Республики комиссии. На основании заключения комиссии Совет Республики принимает постановление об отмене решений местных Советов депутатов, не соответствующих законодательству. В таком же порядке принимается решение о роспуске местных Советов депутатов в случае систематического или грубого нарушения ими требований законодательства и в иных случаях, предусмотренных законом.

Постановление принимается большинством голосов от полного состава палаты.

В отдельных случаях местному Совету депутатов может быть предложено привести свое решение в соответствие с законодательством. Если местный Совет депутатов в месячный срок не отменит или не изменит решение, вопрос выносится на рассмотрение Совета Республики.

Согласно статье 27 Закона о местном управлении и самоуправлении полномочия местного Совета депутатов могут быть прекращены не только в случае систематического или грубого нарушения законодательства, но и если Совет не менее трех раз подряд не смог собраться на сессию из-за неявки депутатов по неуважительным причинам; если Совет в течение двух месяцев со дня созыва первой сессии не образовал свои органы.

Полномочия Совета могут быть досрочно прекращены также в случаях, если: избиратели выразят ему недоверие  путем референдума; Совет принял решение о самороспуске; изменяется в порядке, установленном законодательством Республики Беларусь, административно-территориальное устройство.

Нуждаются в развитии нормы об ответственности  государства и его органов  за ненадлежащую правотворческую деятельность. Это обусловлено не только тем, что существует имущественная и иная ответственность за ненадлежащую предпринимательскую, хозяйственную деятельность, но и тем, что вред в первом случае может быть неизмеримо большим. Определенные попытки в этом направлении предпринимались. Так, 16 июня 1993 г. Верховный Совет Республики Беларусь утвердил Положение о порядке возмещения ущерба, нанесенного субъектам хозяйственной деятельности незаконными действиями государственных органов и их должностных лиц.

Законом от 26 июня 1996 года Уголовный  кодекс Республики Беларусь был дополнен статьей 167¹, в соответствии с которой понуждение должностного лица, состоящего на государственной службе, к неисполнению решений Конституционного Суда Республики Беларусь должностным лицом, занимающим ответственное положение, наказывается лишением свободы на срок до трех лет либо лишением права занимать определенные должности на срок до пяти лет.

То же действие, повлекшее причинение крупного ущерба или нанесшее существенный вред правам и законным интересам граждан либо государственным или общественным интересам, наказывается лишением свободы на срок от трех до шести лет с лишением права занимать определенные должности на срок до пяти лет.

В новом Уголовном кодексе (введен в действие с 1 января 2001 г.) предусмотрена ответственность за неисполнение должностным лицом вступившего в законную силу приговора, решения или иного судебного акта либо воспрепятствование их исполнению, которые наказываются штрафом или лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью (статья 423).

Серьезные проблемы для граждан, субъектов  хозяйствования возникают в связи  с пробелами в законодательстве, несвоевременным приведением нормативных  актов и практики их применения в соответствие с Конституцией и актами, обладающими по отношению к ним более высокой юридической силой, то есть неисполнением государственными органами и должностными лицами требований статей 59, 137 и других Конституции.

Придерживаясь взгляда о существовании позитивной ответственности, мы рассматриваем в качестве проявления юридической ответственности отмену неконституционных актов, «обязывание» правотворческого органа восполнить существующий в законодательстве пробел, безотлагательно принять нормативный акт (закон), на что было указано, например, в переходных положениях Конституции.

Сама по себе отмена неконституционных (незаконных актов) не является ответственностью, однако установленный в результате этого факт правонарушения может  явиться основанием для применения мер конституционно-правовой ответственности. В свою очередь, отмена органом управления акта нижестоящего органа (в том числе и Президентом – акта Правительства) по мотивам нецелесообразности его принятия или действия, то есть при отсутствии формального нарушения правовых норм, может также явиться основой для наступления отрицательных последствий для Правительства или отдельных его членов (например, при решении вопроса об отставке).

Более основательно вопросы конституционно-правовой ответственности следовало бы решить в специальном законе, который мог бы не только «вобрать» в себя уже имеющиеся положения, содержащиеся в разрозненных актах, но и пойти дальше – комплексно решить все вопросы, связанные с такой ответственностью, целью которой является обеспечение оптимального функционирования государственного механизма, наиболее безболезненное устранение сбоев в нем, совершенствование системы сдержек и противовесов, эффективное обеспечение основных прав и свобод граждан и исполнения ими, а также должностными лицами возложенных на них обязанностей.

Глава VIII. Устранение и преодоление пробелов и дефектов в законодательстве и практике его применения

С обретением независимости  в республиках бывшего СССР активно  развивается нормотворческий процесс. Так, в Республике Беларусь ежегодно принимается большое количество нормативных правовых актов¹. Общее количество нормативных правовых актов в постсоветских государствах составляет десятки тысяч. Подобное обилие актов законодательства, несмотря на их позитивность, перегружает правовую систему, поэтому в ней нередко происходят "сбои". Было бы полезно изменить практику нормотворчества: идти не путем увеличения нормативного массива в связи с перечислением прав и свобод, а путем установления запретов и обязанностей для граждан, все остальное должно признаваться допустимым. Такой подход представляется наиболее подходящим для сфер, касающихся реализации личных прав и свобод.

Идеалом является сбалансированная система законодательства, в которой  ясно закреплены права и обязанности граждан и юридических лиц, четко определены соотношение и юридическая сила актов одного и различного уровней, а также актов, принимаемых одними и теми же органами, с учетом времени их принятия, круга лиц, на которых они распространяют свое действие, имеется единый понятийный аппарат.

Пробелы, противоречия, неопределенность, неясность положений актов законодательства, отставание писаного права от потребностей общественного развития, придание актам, устанавливавшим дополнительные обязанности (обременения), обратной силы и другие дефекты законодательства оказывают негативное влияние на регулируемые общественные отношения. Следует отметить, что именно в силу своей дефектности право имеет и негативный "заряд". Отрицательное влияние права может проявиться в росте количества несчастных случаев на производстве, дорожно-транспортных происшествий, заболеваний населения и т.п.

Дефекты в законодательстве могут существенно влиять на решение  вопроса о привлечении к ответственности, когда имеются различные оценки правовой нормы правоприменителем (гражданином, субъектом хозяйствования) и правоохранительными органами.

Вышеуказанные обстоятельства свидетельствуют об огромной важности своевременного устранения пробелов и  дефектов в законодательстве, в целом  их недопущения.

Согласно ст. 71 Закона "О нормативных правовых актах Республики Беларусь" в случае коллизии между нормативными правовыми актами субъекты правоотношений обязаны руководствоваться нормой акта, обладающего более высокой юридической силой. В случае коллизии между нормативными правовыми актами, обладающими равной юридической силой, и если ни один из них не противоречит акту с более высокой юридической силой, действуют положения акта, принятого (изданного) позднее.

В соответствии со ст. 72 упомянутого Закона при выявлении пробелов в нормативных правовых актах нормотворческие органы (должностные лица), принявшие (издавшие) эти акты, обязаны внести в них соответствующие дополнения или изменения, устраняющие пробелы. До внесения соответствующих изменений и (или) дополнений преодоление пробелов может осуществляться путем использования институтов аналогии закона и аналогии права. Применение институтов аналогии закона и аналогии права запрещается в случаях привлечения к уголовной или административной ответственности.

На наш взгляд, желательно было бы определить в указанном Законе сроки работы по устранению пробелов. Например, указать на безотлагательность их устранения, а для коллегиальных  представительных органов предусмотреть  обязанность их восполнения на ближайшей сессии.

В гражданском законодательстве закреплены правила применения аналогии. Согласно ст. 5 Гражданского кодекса  Республики Беларусь (далее -ГК) в случаях, когда предусмотренные ст. 1 этого Кодекса отношения прямо не урегулированы актами законодательства или соглашением сторон, к таким отношениям, поскольку это не противоречит их существу, применяется норма гражданского законодательства, регулирующая сходные отношения (аналогия закона). При невозможности использования в указанных случаях аналогии закона права и обязанности сторон определяются исходя из основных начал и смысла гражданского законодательства (аналогия права). Не допускается применение по аналогии норм, ограничивающих гражданские права и устанавливающих ответственность. (Запрет установлен также в отношении норм о привлечении к уголовной и административной ответственности.)

В некоторых случаях  пробелы в законодательстве являются результатом упущений разработчиков  проектов нормативных правовых актов.

В соответствии со ст. 59 Конституции Республики Беларусь государство обязано принимать все доступные ему меры для создания внутреннего и международного порядка, необходимого для полного осуществления прав и свобод граждан Республики Беларусь, предусмотренных Конституцией. Государственные органы, должностные и иные лица, которым доверено исполнение государственных функций, обязаны в пределах своей компетенции принимать необходимые меры для осуществления и защиты прав и свобод личности. Эти органы и лица несут ответственность за действия, нарушающие права и свободы личности.

Например, согласно ст. 60 Конституции каждому гарантируется  право на судебную защиту его прав и свобод. В законах Республики Беларусь "О политических партиях", "Об общественных объединениях" предусмотрено  право на обжалование в суд решения Министерства юстиции об отказе в их регистрации либо вынесенного письменного предупреждения. В отношении же обжалования письменного предупреждения, вынесенного Уполномоченным по делам религий и национальностей, о нарушении законодательства религиозной организацией такого права нет. В Гражданском процессуальном кодексе Республики Беларусь предусмотрено, что право на обращение в суд существует, если оно прямо зафиксировано в законодательстве.

По мнению автора, во-первых, в рассматриваемом случае приоритет должна иметь конституционная норма (ст. 60 Основного Закона), во-вторых, уместна аналогия законов "О политических партиях", "Об общественных объединениях".

В практике конституционных  судов существует много примеров, когда нормативный правовой акт в соответствующей части признается неконституционным по причине его пробельное™, то есть отсутствия необходимых норм, что свидетельствует о дефектности акта законодательства.

Высокий уровень качества законодательства предполагает отсутствие в нем какой-либо двусмысленности, поскольку без этого невозможно его единообразное применение. Иногда дефект в законодательстве проявляется в связи с неопределенностью формулировок, нечетким изложением норм.

Так, на практике постоянно  возникают вопросы о существующих ограничениях в части допустимости работы в одной государственной организации близких родственников, супругов, свойственников. Причем наиболее часто эти вопросы касаются учреждений сферы образования, здравоохранения, культуры.

Различия в толковании соответствующих норм, а значит, и в применении их на практике возникли с принятием законов Республики Беларусь "О мерах борьбы с организованной преступностью и коррупцией", "О борьбе с коррупцией", так как в них появились положения, отличающиеся от соответствующих норм Трудового кодекса Республики Беларусь (далее - ТК).