Государственное управление и местное самоуправление соотношение и взаимодействие

В отечественной административно-правовой литературе последних десятилетий проблемы «частноправового» управления не затрагиваются. Такой вид управления имеет место в тех случаях, когда само государство не выступает в роли суверенного участника правоотношений. Поэтому оно предполагает равноправие государства как участника частноправовых отношений, т. е. участвует в общей конкурентной экономической жизни, получает финансовые доходы, увеличивает свое состояние или продает его, совершая при этом соответствующие действия. Деятельность, осуществляемая в частноправовых формах, направлена на достижение государственно-управленческих целей и решение государственно-правовых задач путем участия в экономической жизни.

Управление с точки  зрения его организации в принципе одинаково во всех сферах, однако следует различать общее управление и особенное (специальное) управление. Общее управление предназначено для любого вида управленческой деятельности и реализуется одинаковыми механизмами, формами и методами независимо от отраслей и сфер управленческой деятельности. Особенное управление распространяется на конкретные сферы и области — финансы, строительство, сельское хозяйство, горное дело, и иностранные дела и т.д.

1.2. Понятие местного самоуправления и его отличие от государственного управления

Местное самоуправление, являясь сложным социальным феноменом, изучается представителями многих общественных наук, каждая из которых  имеет свой особый аспект исследования. В юриспруденции местное самоуправление рассматривается в основном представителями государствоведческих дисциплин, которые по-разному определяют его в зависимости от целей научного исследования. Так, местное самоуправление рассматривается как форма народовластия, основа конституционного строя, разновидность публичного управления, компонент гражданского общества и др⁵.

Документом, наиболее полно  излагающим понятие «местное самоуправление», считают Европейскую Хартию о  местном самоуправлении 1985 года, которая  устанавливает, что «под местным  самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять  ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения»⁶.

Обратимся к Российскому опыту, относительно понятие института «Местного самоуправления».

В литературе, посвященной историко – правовому исследованию местного самоуправления, существует две противоположные  точки зрения.  Согласно первой, Россия не имела серьезного опыта местного самоуправления. По второй же точки зрения, российский вариант эволюции местного самоуправления не выходит, за исключением советского этапа,  за рамки общеисторического процесса. 

По мнению Г.А. Иванцовой, местное самоуправление существовало и развивалось как самодеятельность людей на конкретной территории⁷. Но как политико – правовой институт местное самоуправление возникает с появлением государства. В связи с чем, предлагается следующая периодизация.

I – 988-1497 гг. – местное самоуправление периода ранней государственности;

II – 1497 – 1699 гг. – Российское средневековое местное самоуправление;

III – 1699-1785-1864 гг. – бюрократическое централизованное местное самоуправление;

IV – 1864 – 1917 гг. – «земский» период в истории местного самоуправления.

В реалиях сегодняшнего времени местное самоуправление стало одним из приоритетов государственной политики. При этом государственная политика в отношении местного самоуправления не просто будет усиливаться, она будет качественно меняется.

С.А. Авакьян выделяет следующие ключевые моменты местного самоуправления⁸:

1. Элемент конституционного строя Российской Федерации. Наличие местного самоуправления — один из ключевых устоев организации всех политических общественных отношений в России. Поэтому положение о том, что «в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление», расположено в гл. 1 Конституции РФ, посвященной основам конституционного строя;

2. Одна из форм публичной  власти народа в Российской Федерации. В ст. 3 Конституции РФ, закрепляющей принцип народовластия, говорится, что народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления;

3. Право народа решать  под свою ответственность вопросы  местного значения, т.е. те вопросы, которые важны для территории проживания соответствующего населения. Кроме того, надо признать и право населения посредством институтов местного самоуправления высказывать свое мнение по вопросам жизни больших по размерам территорий, в состав которых входят муниципальные образования, а также в целом жизни государства. Это мнение надлежит учитывать, когда готовятся и принимаются соответствующие государственные решения.

4. Сочетание правления населения  непосредственно, а также образованных им органов. Местного самоуправления нет, если само население не участвует в осуществлении его задач, в решении вопросов местного значения. Однако местное самоуправление нельзя сводить только к институтам непосредственной демократии. С помощью этих институтов население формирует выборные органы местного самоуправления (а они, в свою очередь, могут образовать иные органы местного самоуправления), которые действуют в его интересах и решают вопросы местного значения;

5. Местное самоуправление  отделено от государственной власти. Всю власть народа в Российской Федерации характеризует категория «публичная власть». Она делится на такие разновидности (направления), как государственная власть, общественная власть и власть местного  самоуправления.  Таким  образом,  местное  самоуправление существует наряду с государственной властью. Причем в ст. 12 Конституции РФ отражено, что местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно, т.е. оно самостоятельно в гражданском обществе, независимо от политических партий, иных общественных объединений и т.д. Специальный аспект — самостоятельность в отношениях с органами государственной власти. По Конституции (ст. 12) органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.

6. Организация, основанная  на конституционном праве гражданина на осуществление местного самоуправления. Это право является одновременно индивидуальным и коллективным. Конституция РФ (ст. 130) и Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 06.10.2003 г. (ст. 3) гласят, что граждане Российской Федерации осуществляют местное самоуправление посредством участия в местных референдумах, муниципальных выборах, посредством иных форм прямого волеизъявления, а также через выборные и иные органы местного самоуправления. Реализовать данное право гражданин может лично. Вместе с тем, очевидно, что результаты чаще всего достигаются коллективными усилиями. Граждане имеют равные права на осуществление местного самоуправления независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям.

Закон гласит, что иностранные  граждане, постоянно или преимущественно проживающие на территории муниципального образования, обладают при осуществлении местного самоуправления правами в соответствии с международными договорами Российской Федерации и федеральными законами. Это означает, что иностранцу может быть дано право избирать и быть избранным в органы местного самоуправления, использовать иные возможности, если: а) Россия - заключила договор с другим государством и отразила в нем соответствующие положения; б) затем закон отразил права иностранцев по участию в осуществлении местного самоуправления; в) иностранец постоянно или преимущественно проживает на территории того муниципального образования, в котором он хотел бы реализовывать свои интересы.⁹

На примере Республики Башкортостан, Н.Р. Янбухтин, развитие основ местного самоуправления подразделяет на 4 этапа¹⁰:

1 этап – с 1990 г.  по декабрь 1993 г.,

2 этап –  с декабря  1993 г. по март 1998 г.,

3 этап – с марта  1998 г. по октябрь 2003 г.,

4 этап – с 6 октября 2003 г. (в  этот день принят федеральный  закон  «Об общих принципах  организации местного самоуправления в Российской Федерации») по настоящее время.

По мнению И.Р. Гимаева, федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 06.10.2003 года является базовым и стал четвертым в новейшей истории России, вторым – в рамках действующей конституционной системы¹¹. В нем соединены три начала, и местное самоуправление одновременно представляет собой: 1. Уровень публичной власти. 2. Институт  публичной власти. 3. Механизм реализации общегосударственных задач. В законе предусматривается длительный переходный период до его вступления в полную силу, он обозначил новый этап в развитии российского муниципального права.

Согласно ст. 2 Федерального закона «Об общих принципах организации  местного самоуправления в Российской Федерации» местное самоуправление в Российской Федерации — признаваемая и гарантируемая Конституцией Российской Федерации самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций. Такая деятельность характеризуется следующими признаками:

1) признаваемая Конституцией  Российской Федерации в качестве  одной из основ конституционного строя, демократического института гражданского общества;

2) гарантируемая Конституцией  Российской Федерации, что означает  закрепление стабильных принципов  организации местного самоуправления, самоорганизацию и самодеятельность  населения в рамках местного самоуправления, самостоятельность в решении вопросов местного значения, не вхождение в систему органов государственной власти, установление компетенции преимущественно Законом и запрет на ее ограничение, право на судебную защиту местного самоуправления;

3) самостоятельная, когда  местное самоуправление на находится  в иерархических связях с какими-либо  структурами, сообразует свою  деятельность при принятии решений  только с законом, гарантировано  от невмешательства извне;

4) под свою ответственность, что означает троякую ответственность местного самоуправления — перед населением, перед государством, перед физическими и юридическими лицами;

5) осуществляется двояким  образом. Во-первых, путем прямого  волеизъявления; во-вторых, деятельность  населения осуществляется через выборные и иные органы  местного самоуправления, выборных  и иных должностных лиц и муниципальных служащих, через образуемые муниципальные предприятия и учреждения;

6) исходит из интересов  населения, которые выявляются, изучаются и учитываются при подготовке целевых программ, местного бюджета, при принятии решений, при построении структур местного самоуправления, при оценке деятельности депутатов и должностных лиц;

7) учитывает исторические  и иные местные традиции, что  позволяет строить местное самоуправление и его деятельность в максимальной степени разнообразно¹².

Однако, по мнению, Т.М. Бялкиной, данное определение некорректно, поскольку это формулировка не отражает сути местного самоуправления¹³. Любое управление - это, прежде всего, производная от власти, под которой можно понимать способность воздействия на поведение индивида (ов) для достижения определенной цели. Поэтому странно, что под местным самоуправлением в Ф.З. № 131 понимается не сама публичная власть, не ее разновидность, а форма осуществления власти. Форма осуществления - это способ реализации (в данном случае власти), и вряд ли обосновано отождествление ее с (само)управлением .

Чтобы выявить сущность местного самоуправления, необходимо определить его социальное предназначение, то есть ответить на вопрос, для чего оно существует в государстве, с какой целью создается, какие осуществляет функции? Основная цель местного самоуправления - обеспечить эффективность управления в местах совместного проживания людей, создать все условия, необходимые для жизнедеятельности населения, максимально приблизив к населению сам управленческий процесс. Для достижения этой цели важно решить следующие задачи: сделать местные территориальные коллективы основным субъектом решения своих проблем, обеспечив демократичность управленческой деятельности (в противном случае речь должна идти о местном управлении, а не о самоуправлении); обеспечить надлежащее качество решения тех вопросов, которые верховная государственная власть отнесет к числу местных, то есть осуществления собственной компетенции; обеспечить также участие местного самоуправления в решении вопросов общегосударственной значимости либо путем наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, либо по их собственной инициативе в предусмотренных законом случаях, обеспечив тем самым взаимодействие и сотрудничество всех институтов публичной власти в государстве¹⁴

По мнению, С.А. Авакьяна, местное самоуправление  - это  смешанная общественно-государственная форма власти народа. При решении вопросов чисто местного характера проявляется общественная (негосударственная) природа местного самоуправления, хотя его решения обязательны для населения на данной территории. Вместе с тем, согласно Конституции РФ (ч. 2 ст. 132), органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями. При их осуществлении акты органов местного самоуправления обеспечиваются государственно-обязательной силой¹⁵.