Государственное управление и местное самоуправление соотношение и взаимодействие

2. Местные  органы  наделяются своими полномочиями  государством. Местные данные полномочия  имеют своим источником государственную  власть.

4. Местное самоуправление —  часть государства, одна из форм организации государственного управления.

Однако в отличие  от центрального государственного управления местное самоуправление осуществляется не государственными чиновниками, а при участии местных жителей, которые привлекаются на службу государственными интересами и целями.

Суть государственной теории заключалась в том, что местное самоуправление является лишь частью государственного управления и полностью подчинено ему. В процессе становления местного самоуправления происходит не обособление местного сообщества, а привлечение местных жителей на службу государственным интересам и целям²⁸.

Частными проявлениями государственной теории можно считать  политическую и юридическую теории самоуправления. Это связано с некоторыми расхождениями во взглядах Р. Гнейста и Л. Штейна на природу  самостоятельности органов самоуправления. Сторонники политической теории (Р. Гнейст) видели основания для самостоятельности органов местного самоуправления только в особенностях их формирования и  возможности замещения отдельных местных должностей достойны представителями местного населения. Приверженцы юридической теории (Л. Штейн) считали основанием для самостоятельности органов местного самоуправления их принадлежность к органам местного сообщества, на которые государство возлагает осуществление определенных задач государственного управления. Суть юридической теории состояла в том, что ее сторонники видели в органах самоуправления юридические лица создаваемые государством для удовлетворения общих потребностей. Орган самоуправления не является частью государственного аппарата, так помимо осуществления функций государственного управления, ведает местными пользами и нуждами. Исходя из этого, сторонники юридически теории настаивали на принципиальном равенстве государственных и местных органов власти, отношения которых, по их мнению, должны строиться как юридические отношения равных юридических лиц.

Политическая теория видела основу самоуправления в совокупности юридических гарантий, обеспечивающих самостоятельность самоуправляющимся единицам. Сторонники этой теории противопоставляли царским чиновникам — профессионалам и бюрократам — выборных местного населения. Выборность в местном самоуправлении; трактовалась как один из способов достижения самостоятельности органов²⁹.

Сторонники другой теории  напротив исключали в системе местного самоуправления властный характер и подводили его под элемент гражданского общества. «Местное самоуправление есть осуществление местными жителями тех обязанностей и полномочий, которые им представлены законодательной властью или которые принадлежат им по общему праву», - писал Перси Ашлей. Одни представители этой теории, например, О.Ресслер, считали, что самоуправление есть результат общественной свободы, а потому нравственно необходимо. Другие – Р. Моль. А.И. Васильчиков, В.Н. Лешков – не только признали самоуправляющиеся общины в качестве самостоятельного субъекта права, но и обращали внимание на преимущественно хозяйственный характер коммунальной деятельности³⁰.

Более подробно о гражданском обществе писал Б.Н. Чичерин: «Гражданское общество основано на свободной воле лиц. Это общество соединяет в себе частные союзы, которые образуются свободным соединением лиц, вследствие общения частных интересов». Далее он подчеркивает, что частные союзы объединяются в корпорации, которые могут быть нескольких видов и которые, подчиняясь высшему единству, сохраняют свою долю самостоятельности. Одним из видов данных корпораций является союз местных жителей, объединенных общими интересами.

Местные интересы ограждаются  местной сферой и охватывают те или другие местности или разряды жителей. Местное самоуправление, по мнению Б.Н. Чичерина, это самостоятельное управление местными делами представителями местных жителей. Сущность и задачи местного самоуправления, которые выразил Б.Н. Чичерин, более конкретно изложены в Европейской хартии местного самоуправления, принятой 15 октября 1985 г. «Под местным самоуправлением, - говорится в этом документе, ~ понимается право и действительная способность местных сообществ контролировать и управлять в рамках закона под свою ответственность и на благо населения значительной частью общественных дел».

Местное самоуправление и его органы в трактовке хартии имеют иную природу и значение, чем институты государственной  власти, и более тяготеют к гражданскому обществу, так как входят в группу субъектов общественной власти, включают в себя сферу самоуправления свободных людей и их организации.  Ученые придерживающиеся данной теории свои доводы обосновывают следующим образом:

• в системе органов местного самоуправления отсутствует строгая иерархия и соподчиненность;
• они действуют не от имени государства;
• вопросы местного значения решаются с учетом особенностей развития территорий;
• материально-финансовую базу составляют муниципальная собственность и муниципальный бюджет;
• органы местного самоуправления обладают более тесной связью с населением, чем федеральные органы;
• у органов местного самоуправления практически отсутствуют политические функции³¹.

В настоящее время, как об этом следует  из статьи 12 Конституции Российской Федерации 1993 г, в России возобладала  идея местного самоуправления, относящая его органы к негосударственной структуре. В Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Оно в пределах своих полномочий самостоятельно - органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.

Существует и третья точка зрения рассматривающая местное  самоуправление в качестве власти особого  рода. Так, С.А. Авакьян: утверждает: «Это смешанная общественно-государственная форма власти народа» Местное самоуправление существует в городских и сельских поселениях, муниципальных районах, городских округах, на внутригородских территориях городов федерального значения. Данная форма народовластия обеспечивает населению возможность самостоятельно и под свою ответственность решать вопросы местного значения, т.е. управлять своей жизнью и делами на соответствующей территории. Население делает это само на собраниях (сходах) граждан по месту их жительства либо на местных референдумах. Оно также избирает представительные  органы местного самоуправления (думы, собрания депутатов, представителей) и должностных лиц местного самоуправления (глав муниципальных образований и др.)³²»

При решении вопросов чисто местного характера проявляется общественная (негосударственная) природа местного самоуправления, хотя его решения обязательны для населения на данной территории. Вместе с тем, согласно Конституции РФ (ч. 2 ст. 132), органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями. При их осуществлении акты органов местного самоуправления обеспечиваются государственно-обязательной силой.

Совокупное осуществление  двух видов задач и делает власть местного самоуправления смешанной  общественно-государственной формой публичной власти народа»³³ Данная точку зрения поддерживает так же В.П. Фадеев: «Местное самоуправление - это специфический уровень власти, особая форма ее осуществления, предполагающая иные принципы организации и взаимодействия местных органов власти, нежели те, которые характеризуют построение государственной системы управления»³⁴

Система местного самоуправления как власть особого рода привязана  к конкретной местности, детализирована, имеет дело с конкретными особенностями  конкретного сообщества в конкретный момент времени. Власть местного самоуправления ответственна как перед государством, так и перед территориальным сообществом и действует по «разрешений государства» и по «доверию населения»³⁵.

Таким образом: проведение четкой демаркационной линии между местным самоуправлением и государственным управлением представляется некорректным. Несмотря на то, что органы местного самоуправления обладают определенной самостоятельностью с географической, социально – экономической и политической точек зрения, территория местного сообщества является государственной, местные жители являются гражданами государства. Поэтому местное самоуправление не может находится вне системы государственно – властных отношений и быть абсолютно независимым от государства. Вместе с тем, местное самоуправление по своим сущностным признакам отличается от государства.

Принятие Федерального закона «Об  общих принципах организации  местного самоуправления в Российской Федерации» положило начало новой крупномасштабной реформы местного самоуправления за последнее время. Поэтому вопрос о том, с какой позиции рассмотрен в законе вопрос соотношения местного самоуправления и государственного управления представляет для нас наибольший интерес. В связи с чем данный вопрос будет рассмотрен подробнее во второй главе.

2.1. Роль государства в развитии местного самоуправления

Становление местного самоуправления – задача не только самого местного самоуправления, но и государственной  власти на всех ее уровнях, а теоретическое  осмысление этого процесса – задача науки. Для решения этих проблем необходим прочный научный фундамент. При этом нужно исходить из того, что государство не может создавать самоуправленческие структуры. Они должны появляться снизу и самостоятельно. При этом главная задача государства - создать необходимые правовые и организационные условия, благоприятную политическую атмосферу для становления в обществе самоуправленческих начал, первичным из которых является широкое и повсеместное развитие местного самоуправления, и прежде всего, его низового уровня.³⁶

В правовом государстве законодательная власть ответственна за то, насколько полно она представляет общественные интересы, отражая их в соответствующих законах страны. Закон обязателен для всех именно в силу того, что он является актом парламента, представляющего интересы всех слоев и социальных групп. Но из общеобязательности законов вытекает и обратное: они должны соответствовать интересам общества, тем многочисленным  разнообразным чаяниям и потребностям, отстаивание которых становится целью разнообразных общественных объединений.

Формирование  гражданского общества и правового  государства диктует необходимость  переосмысления роли, организации и  средств деятельности местного самоуправления. Конкурентоспособность России, консолидация граждан вокруг базовых общенациональных ценностей, проводимые реформы в значительной мере определяются развитием правовой, территориальной, экономической и финансовой основ местного самоуправления. И, как отметил в своем выступлении на сессии Конгресса муниципальных образований 11 ноября 2003 г. Президент России В.В.Путин «Местный уровень власти — это самый короткий и прямой путь к решению насущных, жизненно важных для граждан проблем. И именно здесь мы обязаны наиболее эффективно реализовывать конституционный принцип народовластия»³⁷.

Формирование и развитие местного самоуправления является составной неотъемлемой частью общей государственной политики. Институт местного самоуправления как институт местного народовластия составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации.³⁸.

С развитием  конституционно закрепленного принципа народовластия, представительной и непосредственной демократии изменялись и основы местного самоуправления в России. И в период проведения административной реформы совершенствуется его законодательная база.

Объективно  назревшей потребностью в последние  годы стало введение обновленного варианта местного самоуправления, с учетом исторического и современного российского опыта. Для муниципального уровня управления, гарантируемой ст. 12 Конституцией РФ 1993 г., важны в первую очередь изменения правовых основ.

 Федеральный  закон  от 6 октября 2003 года № 131 – ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», является четвертым, если первым считать Закон СССР от 19 апреля 1990 г. «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР», именно с этого нормативного правового акта получило свое развитие местное самоуправление в России. Затем был принят  Закон РСФСР 1991 г. «О местном самоуправлении в РСФСР» Данный закон оказался промежуточным, так как не решал проблем того времени и не содержал в себе объективных условий для формирования местного самоуправления в новой России. Но при этом, в данном законе изложен принцип разделения властей, установлен порядок формирования органов местной власти и управления. Последующие шаги в основном были связаны с реформированием законодательных основ местного самоуправления. В основу формирования системы местного самоуправления в России положена Европейская хартия местного самоуправления, подписанная Российской  Федерацией в 1996 г., и 11 апреля 1998 г. была ратифицирована федеральным собранием. С 1 сентября 1998 г. Хартия вступила в силу для России. Требования хартии нашли своё отражение и в других законодательных актах, и прежде всего в Бюджетном кодексе РФ от 31.08.1997 г. № 145 – ФЗ³⁹.

Согласно  Конституции Российской Федерации  от 12 декабря 1993 г. местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью. Оно осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления Затем был принят Федеральный закон от 28 августа 1995 г №154 – ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ».  Именно в данном законе прослеживается попытка изложить общую систему органов местного самоуправления. В основу разработанного закона был положен зарубежный опыт формирования и развития местного самоуправления. В этом законе были сформулированы предметы ведения местного самоуправления, однако они были близки и к полномочиям государственной власти. Практический ход реализации положений данного закона вызывало множество различного рода проблем. В результате был принят Федеральный закон от 06.10.2003 года №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»,который с 1 января 2006 г. вступил в силу. Однако принятым Законом от 12 октября 2005 г. «О внесении изменений в статьи 83 и 85 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» — до 1 января 2009 г. установлен переходный период. Под местным самоуправлением понимается форма осуществления народом своей власти, установленных Конституцией РФ, федеральными законами, законами субъектов РФ, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций. Основные моменты Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в российской Федерации» от 6 октября 2003 года, направлены на изменение принципов территориальной организации местного самоуправления, формирования муниципальных образований на двух территориальных уровнях — в поселениях и муниципальных районах. Кроме того, определены вопросы местного значения как поселений, городских округов и муниципальных районов, четко описаны полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения ограничены полномочия местной администрации и органов представительной власти.