Государственное управление и местное самоуправление соотношение и взаимодействие

Федеральный закон не содержит никаких указаний о возможности отказа муниципальными органами от выполнения государственных полномочий и передачи их обратно органам государственной власти. Такое право закрепляется в законах субъектов Российской Федерации (например, Закон Томской области «О местном самоуправлении в Томской области»).

Федеральный закон закрепляет общие пути взаимодействия, определяя  круг исключительных полномочий государственной власти Российской Федерации (ст. 4) и субъектов Российской Федерации (ст. 5).

Характер и содержание полномочий, перечисленных в ст. 4 и 5 Федерального закона, позволяет на основе их классификации определить основные направления взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления:

правовое регулирование организации  и деятельности местного самоуправления и контроль за исполнением соответствующего законодательства;

разработка и принятие региональных программ развития местного самоуправления;

дальнейшее совершенствование  разграничения компетенций государственных  органов и органов местного самоуправления;

обеспечение финансово-экономической  основы местного самоуправления;

содействие coxранению и развитию исторических и иных местных традиций;

зашита прав граждан на осуществление  местного самоуправления;

создание совместных организаций, предприятий.

В мире существует две  классические модели взаимоотношения  центральных и местных органов: модель партнерства и агентская модель.

• Модель партнерства  ассоциируется с такими странами, как США, Швейцария. Она рассматривает  отношения местных и центральных властей как отношение партнеров и равноправных товарищей, преследующих общие цели и оказывающих необходимые услуги населению.

• В рамках агентской  модели отношения между центральной  и местной властью рассматриваются как отношения агента и принципала, так как акцент делается на главенствующей рати центра: отношениях с местными органами. Местные органы считаются своеобразным инструментом, посредство которого центральная власть реализует политический курс на местах.

В последнее время  формируется и третья модель, в  основе которой лежит «концепция взаимозависимости». Её сущность заключается  в том, что центральные органы строят отношения с местными органами на основе переговоров, компромисса и обмена информацией⁶⁹. Так, например, соглашение об организации информационного обмена между Управлением Федерального агентства кадастра объектов недвижимости по Республике Башкортостан  и администрацией муниципального района Стерлитамакский район, в данном соглашении подробно определен порядок предоставление официальной информации об адресах объектов недвижимости, содержащихся в адресных реестрах органах местного самоуправления, так же в соглашении подробно определяется порядок предоставления указанной информации ( см. Приложение 1).

 По мнению, И.Р. Гимаева, модель самоуправления, выстроенная в Республике Башкортостан, отличалась от общефедеративной модели местного самоуправления, закрепленной в Конституции Российской Федерации, Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»⁷⁰. Ее несущей характеристикой стала управляемость, высокий уровень взаимодействия системы государственного управления и системы местного самоуправления в решении вопросов местного значения, что позволило в республике избежать противостояния государственной и муниципальной власти, обеспечить целенаправленное общественное развитие.  Примером взаимодействия является Соглашение о порядке взаимодействия муниципального района Стерлитамакский район Республики Башкортостан и Комитета по управлению собственностью Министерства имущественных отношений Республики Башкортостан по Стерлитамакскому району  по вопросам управления и распоряжения имуществом: муниципальной собственностью, а также земельными участками до разграничения государственной собственностью на землю и земельные участки, полномочия по управлению и распоряжению которыми республиканскими законами переданы муниципальным образованиями. (подробнее см. Приложение 2).

При поиске наиболее эффективных  форм взаимодействия органов государственной  власти субъектов Федерации, в том  числе Республики Башкортостан и  местного самоуправления, необходимо исходить из приоритета прав и свобод человека и гражданина, экономического управления и обязательного учета местных условий и традиций. Так, Х.А. Валеев считает, что  с целью ограничения пределов вмешательства государственных органов Республики Башкортостан в органы местного самоуправления необходимо основательно пересмотреть законодательную базу о местного самоуправления⁷¹. В первоочередном порядке федеральные законодатели должны будут обеспечить правовые основы финансовой и бюджетной самостоятельности местного самоуправления. Ведь подлинного самоуправления можно достичь только в случае наделения местных органов власти реальными экономическими рычагами, обеспечив их достаточными финансовыми средствами  для осуществления своих полномочий. Необходимо принять законы Республики Башкортостан не только во исполнение  Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», от 06.10.2003 г,  но и отрегулировать те общественные отношения, которые в нем не нашли своего отражения. 

Таким образом, в современной России во взаимодействии государственной власти и местного самоуправления  имеет наибольшее значение установление взаимовыгодного партнерства и взаимной ответственности в деле обеспечения жизненных потребностей территориального сообщества. Орган государственной власти обязаны создать условия для становления и развития местного самоуправления, оказывать содействие органам местного самоуправления. Так как быть свободным от государственного присутствия местное самоуправление не может.

3.1. Основные проблемы развития местного самоуправления в Российской Федерации

Процесс становления  и развития местного самоуправления в Российской Федерации с самого начала был сложным и противоречивым. Большинство факторов, влиявших на этот процесс, были обусловлены обстоятельствами национально-государственного переустройства страны и отношениями между субъектами Федерации и федеральным центром, по инициативе которого и проводилась реформа местного самоуправления. Эти факторы продолжают действовать и в настоящее время.⁷²

По мнению, И.Ш. Рысаева  корень данной проблемы в безуспешных  предыдущих попытках муниципальной  реформы и реализации федерального закона от 28.08.1995 года №154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», так же им выявлены причины неудачи вышеуказанного закона с целью избежание их в будущем⁷³:

1) отсутствие достаточной финансово-экономической и налогооблагаемой базы для развертывания самодостаточного местного самоуправления;

2) отсутствие правовой и других  форм ответственности Федерального Центра, а также органов государственной власти на уровне субъектов Российской Федерации за невыполнение закона о местном самоуправлении;

3) отсутствие достаточной  нормативно-правовой базы, подзаконных  актов, обеспечивающих механизм реализации основного закона о местном самоуправлении;

4) определенный сепаратизм  региональных властей, излишняя  централизация и преобладание  авторитарных методов управления  в субъектах Российской Федерации 

5) неготовность населения,  социальная пассивность, преобладание иждивенческих настроений, низкая политическая и правовая культура населения на местах.

6) игнорирование необходимости  длительной и поэтапной подготовки условий к проведению муниципальной реформы, неспособность увидеть тесные, системные связи муниципальных преобразований с другими реформами: административной, судебной, земельной, социальной

Все эти основные причины  привели к тому, что закон 1995 года в целом не смог быть реализован, и возникла необходимость реформирования местного самоуправления, что привило к принятию Федерального Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 6 октября 2003 года⁷⁴.

 По мнению, И.Н. Трофимовой, немаловажную роль в развитии  местного самоуправления в субъектах  Российской Федерации сыграл процесс регионализации. Проявилось это прежде всего в особенностях  взаимодействия органов власти и управления различных уровней. Местного самоуправления стало для центральной власти своеобразным инструментом воздействия на органы власти субъектов Федерации, особенно в национальных республиках. Нередко республиканские власти в стремлении отстоять свой суверенитет тормозили реформу местного самоуправления, распространенными были попытки выстроить единую вертикаль власти, с включением в нее части системы местного самоуправления⁷⁵.

Так, 80% руководителей  законодательных (представительных) органов  государственной власти субъектов  Российской Федерации считают, что  основными причинами реформирования местного самоуправления в Российской Федерации послужило: отсутствие четкого разграничения полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления, а также отсутствие у муниципальных образований собственных средств для решения местных вопросов⁷⁶.

По мнению, З.А. Гильманова, несмотря на то, что за годы, прошедшие со времени принятия Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», а также «Федеральной программы государственной поддержки местного самоуправления» как в России в целом, так и в субъектах федерации проделана значительная работа по реализации этих документов, говорить сегодня о реальном становлении системы местного самоуправления в нашей стране еще рано⁷⁷.

Проблема законодательного обеспечения формирования и исполнения местных бюджетов является одной из главных проблем эффективной реализации реформы местного самоуправления в Российской Федерации. В частности, на сегодняшний день особо острая потребность ощущается в совершенствовании законодательства Российской Федерации о налогах и сборах и бюджетного законодательства Российской Федерации. Предусмотренные федеральным законодательством источники доходов местных бюджетов недостаточны для того, чтобы обеспечить полное и качественное осуществление полномочий органами местного самоуправления. Несбалансированность местных бюджетов в течение последних лет привела к ухудшению социально-экономического положения муниципальных образований, снижению объемов и качества предоставляемых населению муниципальных услуг.

 Неслучайно, первый этап «Федеральной программы государственной поддержки местного самоуправления» выполнен лишь в той части, которая не требует финансирования⁷⁸. Разработаны, но не развиваются из-за отсутствия финансирования два важнейших направления этой программы: создание современной системы управления развитием муниципальных образований и системы мониторинга реформы; формирование системы подготовки кадров для органов самоуправления. Не завершен еще процесс формирования собственной компетенции органов местного самоуправления, разделения полномочий между местным самоуправлением, и государственными органами, а также, между муниципальными образованиями, зависящий от законодательства субъектов федерации.

Ухудшило финансовое положение муниципальных образований  также закрепление за органами местного самоуправления дополнительных вопросов местного значения без передачи местным бюджетам соответствующих источников доходов.

По мнению органов  государственной власти многих субъектов  Российской Федерации, реформа местного самоуправления обострила проблему формирования доходной базы бюджетов муниципальных образований, в первую очередь сельских поселений.

В бюджеты поселений  полностью зачисляется налог  на имущество физических лиц, величина которого на протяжении нескольких лет не изменялась и суммы поступлений которого крайне незначительны. Причины незначительных поступлений налога связаны с тем, что на селе слабо развивается рынок жилья; построенные домовладения не сдаются в эксплуатацию в установленном порядке; из-за отсутствия правоустанавливающих документов налоговые органы в соответствии с законодательством Российской Федерации не могут предъявить собственникам уведомления на уплату налога; инвентаризационная стоимость жилья не отвечает реалиям сегодняшнего дня; отсутствует реестр собственников недвижимости.

В законодательстве не предусматриваются  какие-либо условия, способствующие своевременному и надлежащему осуществлению  гражданами необходимых процедур по оформлению правоустанавливающих документов. Сбор и подготовка правоустанавливающих документов сопряжены с расходами, которые бременем ложатся на собственника имущества (гражданина) и не подлежат какой-либо компенсации со стороны государства.

 Данную ситуацию  частично исправляет Федеральный  закон от 30 июня 2006 года "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации по вопросу оформления в упрощенном порядке прав граждан на отдельные объекты недвижимого имущества", которым предусмотрена возможность органов местного самоуправления городских округов и поселений в целях оформления в упрощенном порядке прав граждан на земельные участки, предназначенные для ведения личного подсобного, дачного хозяйства, огородничества, садоводства, индивидуального гаражного или индивидуального жилищного строительства, а также на созданные на таких земельных участках объекты недвижимого имущества оказывать гражданам содействие в подготовке необходимых документов для проведения государственного кадастрового учета земельных участков, технического учета (инвентаризации) созданных на таких земельных участках объектов недвижимого имущества, государственной регистрации прав на них.

 Таким образом,  основная проблема, которую требовалось решить в ходе муниципальной реформы, – обеспечение финансовой автономии местного самоуправления не решена.

По прежнему актуальной является проблема вовлечения населения  муниципальных образований в  муниципальное управление⁷⁹.