Государственное управление и местное самоуправление соотношение и взаимодействие

Ход и первые результаты проводимых общественных преобразований, в том числе и реформа местного самоуправления в России, имеет положительный характер. Однако, анализ отдельных аспектов реформы отчетливо показывает, что существует потребность в правовом уточнении. Это, безусловно, ставит задачи перед российскими парламентариями, а также равным образом государственными органами и органами местного самоуправления и рядовыми гражданами.⁵⁵

2.2. Взаимодействие  государства с органами местного самоуправления

С принятием Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 06.10.2003 г, законов субъектов РФ по вопросам местного самоуправления, проведением в большинстве субъектов Российской Федерации муниципальных выборов в основном завершен первый этап реформы местного самоуправления. Дальнейшее развитие этой реформы предусматривает решение задач, направленных на создание двухуровневой модели местного самоуправления, обеспечение финансово-экономической основы местного самоуправления, формирование муниципальной собственности, организацию эффективного взаимодействия органов государственной власти Российской Федерации и субъектов РФ с органами местного самоуправления⁵⁶.

Сам по себе выбор тех или иных теоретических принципов построения модели взаимоотношений государства и местного самоуправления еще не гарантирует построения оптимальной модели этих взаимоотношений. До сих пор, и это признается на всех уровнях осуществления публичной власти, посредством применения действующего механизма правового регулирования не удалось построить эффективную модель взаимоотношений местного самоуправления и государства⁵⁷.

По справедливому  замечанию Т.М. Бялкиной, эта проблема не может быть успешно решена без  серьезных научных исследований, поскольку вопрос о сущности местного самоуправления, его роли в государственном устройстве, во взаимоотношениях с государственной властью в целом продолжает оставаться дискуссионным⁵⁸.

Главная сложность в  построении эффективной модели взаимоотношений  государства и местного самоуправления, как представляется, заключена в формулировке ст. 12 Конституции Российской Федерации, которая задает вектор обособленного рассмотрения местного самоуправления от системы государственной власти. Официального и однозначного толкования этой конституционной нормы нет. А следовательно, и судьба соответствующих норм Ф.З. № 131 . может быть различной. Интересной, является точка зрения Васильева, комментирующего ст.12 Конституции, в свете Федерального закона от 06.10.2003 года №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», в связи с чем обращающего внимание на несколько обстоятельств: 1) конституционный принцип самостоятельности местного самоуправления привел не только к отделению местного самоуправления от государства, но и государства от местного самоуправления; 2) самоуправление - это рубежное формирование, где общество встречается с государством и где мера "погружения" государства в общество, так же как и мера "вхождения" общества в государство, определяется историческими условиями и особенностями каждой конкретной страны; 3) территориальные самоуправленческие единицы находятся не где-то вне государственных границ, а внутри них - у государства нет другой территории, кроме той, которая поделена на муниципальные образования.⁵⁹

Крайне важно выделить и те общие принципы, которые служат основой организации и деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления. К ним можно отнести: народовластие, законность, гласность, выборность представительных органов, их самостоятельность и независимость друг от друга и от общественных объединений, разграничение предметов ведения и полномочий, учет общественного мнения⁶⁰.

Вполне справедливым можно признать подход, высказанный  в науке муниципального права, заключающийся  в том, что отделение системы  органов местного самоуправления от системы органов государственной  власти еще не означает правомерности  вывода об обособленности местного самоуправления от государственного управления, закрытости муниципальных образований для воздействия со стороны государственно-властных структур и чуть ли не "суверенности" местного самоуправления Принципиальная разница заключается в том, что система органов государственной власти (равно как и система органов местного самоуправления) - это статическая система, ряд институтов, обладающих определенным правовым статусом и выполняющих определенную роль в системе государственного и общественного устройства. Что же касается государственного управления (или местного самоуправления) - это динамическая система, это процесс, властная деятельность соответствующих органов. И осуществляться она должна прежде всего с использованием всех необходимых форм взаимодействия и координации, и степень такого взаимодействия, для того чтобы функционирование публичной власти было эффективным, настолько сближает эти процессы, что становится возможным рассмотрение их как единого целого. Таким образом, модель взаимоотношений государства и местного самоуправления формируют две группы элементов: статические (субъекты взаимоотношений, их статус) и динамические (формы взаимодействия).

По мнению Авакьяна С.А., взаимодействия местного самоуправления и государства  строятся на следующих основополагающих моментах⁶¹.

Во-первых, государство в Конституции Российской Федерации и законах провозглашается существование местного самоуправления, его самостоятельность и вместе с тем подробно регулирует организацию местного самоуправления. Самостоятельность местного самоуправления имеет место в рамках государственных законов. Право местного самоуправления урегулировать свою деятельность в собственных уставах и иных нормативных правовых актах также гарантируется государством. А сами такие акты не могут выходить за границы дозволенного.

Во-вторых, государство  может не только разграничить сферы  ведения свои и местного самоуправления, но и подключить местное самоуправление к реализации государственных функций. В таком случае органы местного самоуправления выступают уже от имени государства и участвуют в осуществлении государственной власти — отсюда и двойственная природа местного самоуправления как общественной и государственной власти одновременно. Эта особенность взаимоотношений отражена в ч. 2 ст. 132 Конституции: «Органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Реализация переданных полномочий подконтрольна государству».

В-третьих, государство  призвано оказывать поддержку местному самоуправлению. Установленное Конституцией РФ отделение органов местного самоуправления от органов государственной власти следует понимать лишь в одном плане — в интересах обеспечения самостоятельности местного самоуправления. Однако отсюда не следует, что государство и его органы могут сказать местному самоуправлению: ты свободно, от нас независимо, а потому плыви как хочешь. Без помощи государства местное самоуправление не в состоянии справиться со своими задачами.

Государственная поддержка местного самоуправления осуществляется в таких  главных направлениях:

наполнение финансовыми  средствами местных бюджетов за счет отчислений из государственного бюджета; компенсация дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти; предоставление дотаций, субвенций и иных форм финансовой помощи;

поддержка повседневной деятельности местного самоуправления;

организация совместных проектов с органами местного самоуправления, муниципальными образованиями;

принятие на себя тех  задач, решение которых непосильно или затруднительно для местного самоуправления, но напрямую связано с его интересами (энергетика, коммунальное обслуживание, дороги, связь и т.д.);

защита интересов местного самоуправления, в том числе при попытках ограничить его права;

обеспечение местному самоуправлению права на судебную защиту его интересов;

обобщение и распространение  передового опыта местного самоуправления.

В-четвертых, государство  и его органы имеют право контроля за соблюдением в деятельности местного самоуправления интересов государства и норм законодательства.

Вторая часть этого  тезиса более понятна — местное  самоуправление обязано соблюдать законы государства, есть органы, которые за этим осуществляют контроль и надзор, и они добиваются, чтобы местное самоуправление соблюдало это условие. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 06.10.2003 г. гласит, что местное самоуправление несет ответственность перед государством за соблюдение законодательства, а противоречащие закону акты местного самоуправления подлежат отмене.

Первая часть тезиса — контроль за соблюдением в деятельности местного самоуправления интересов государства — требует пояснений. К сожалению, порой самостоятельность местного самоуправления гипертрофируют настолько, что оно, существуя в государстве, трактуется как неподвластная ему субстанция. Такого быть не может. Государство вправе контролировать деятельность местного самоуправления с позиций не только законности, но и соблюдения государственных интересов, если даже формального нарушения закона нет налицо. Конечно, при этом возникает так называемый фактор целесообразности, например, орган местного самоуправления вправе направить финансовые средства на одни цели, а государственный орган видит другой путь их использования. Возникает опасность мелкой и постоянной опеки местного самоуправления со стороны государственных органов. Однако это предполагает не отказ от права государства требовать учета общегосударственных интересов в местном самоуправлении, а правовое уточнение круга вопросов, в которых проявляются государственные интересы (финансы, территориальные изменения, общественный порядок, права граждан и т.д.), порядка согласования проектов решений органов местного самоуправления с государственными органами, механизмов разрешения конфликта.

В-пятых, у государства  нет права на административную отмену актов местного самоуправления. Любой спор о законности соответствующего акта местного самоуправления разрешается в судебном порядке, если предварительные консультации и согласования не привели к его отмене самим органом, издавшим соответствующий акт. Для  некоторых видов актов местное самоуправление иной путь признания их недействительными, кроме судебного, вообще невозможен, например для решения местного референдума⁶².

По мнению М.М. Ишмуратова, в ходе формирования новой российской модели взаимодействия органов государственной власти  и органов местного самоуправления получили  достаточно широкое развитие тенденции вмешательства федеральных и  региональных органов государственной власти в деятельность органов местного самоуправления⁶³.

Самостоятельность органов местного самоуправления оказалась в большей мере формальной нежели реальной, оправданность такой позиции отмечают отдельные российские исследователи, например Васильев В, подчеркивающий, что быть свободным от государственного присутствия местного самоуправления не может.  Другие считают, что  этому во многом способствовало отсутствие четких конституционных гарантий местного самоуправления.

Положения ст.12 Конституции  РФ, закрепляющие организационную обособленность местного самоуправления, стали объектом серьезной критики со стороны  некоторых исследователей, поскольку они позволяют рассматривать местное самоуправление в отрыве от государственной власти⁶⁴. По мнению же Н.Л.Пешина, указанная статья препятствует широкому, не санкционированному законодательно применению механизмов административного воздействия органов (должностных лиц) государственной власти на органы (должностных лиц) местного самоуправления.⁶⁵

Однако никакие законодательные  запреты не смогли  вывести процесс  разгосударствления местной власти на реальную почву самоуправления.

В условиях социально-экономического кризиса тенденции слияния государственной власти и местного самоуправления в единую систему получат дальнейшее развитие. Эти тенденции нуждаются в анализе с точки зрения, политических, экономических, исторических, географических, социально – культурных  и национальных особенностей⁶⁶.

Слиянию способствует и  тот факт, что органы государственной  власти имеют права передавать часть  своих полномочий органам местного самоуправления. Так, в юридической литературе различают два способа наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями: передача и делегирование. При наделении объем полномочий, порядок их передачи, а также финансовые и материальные ресурсы должны оформляться законами, как это предусмотрено ст. 132 Конституции Российской Федерации. Данная норма реализовалась в некоторых законах. Так, Федеральным законом «О воинской обязанности и военной службе» от 28.03.1998 органам местного самоуправления переданы полномочия по осуществлению воинского учета, а также установлена ответственность должностных лиц местного самоуправления за воинско-учетную работу⁶⁷. Особенность наделения состоит в устойчивом расширении его компетенции, что требует дополнительных финансовых ресурсов.

При делегировании происходит незначительная прибавка прав, временное (на определенный период) расширение сферы действия без дополнительных финансовых средств и чаще всего без правовой базы.

Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями не должно трактоваться как полное освобождение органов государственной власти от ответственности за осуществление переданных полномочий. Полномочия, переданные органами государственной власти для реализации органами местного самоуправления, наделяться не всеми государственными полномочиями, а только отдельными, так как они не должны превалировать над полномочиями, связанными с решением вопросов местного значения. В законодательстве о местном самоуправлении в Российской Федерации нет в перечне тех государственных полномочий, которые могут передаваться муниципальным органам. Субъектам приходиться самим определять виды и объем переданных государственных полномочий⁶⁸.

Относительная самостоятельность и организационная обособленность органов  местного самоуправления не препятствуют муниципальным образованиям решать на местном уровне задачи, схожие с государственными, в тесном взаимодействии с органами государственной власти. Но при этом необходимо четко разграничивать полномочия, чтобы избежать их дублирования и пересечения.

Для достижения этой цели можно было бы в законах субъектов  РФ ввести понятие договорного регулирования  вопросов совместного ведения, осуществления  согласительных процедур, а так же наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. Однако, данный договор возможен в случае соблюдения следующих условий:

1. он будет заключаться в интересах сторон;
2. договор не будет нарушать действующее законодательство;
3. интересы сторон будут юридически защищены;
4. органам местного самоуправления будут переданы финансовые ресурсы
5. в обязательном порядке он будет утверждаться законодательным органом государственной власти.

В практике встречается обратная передача делегированных полномочий: от органов местного самоуправления - органам государственной власти. Это возможно только в случаях, когда:

1. органы местного самоуправления не могут выполнять переданные полномочия от органов государственной власти по причинам, от них не зависящим;
2. необходимо согласие самого представительного органа местного самоуправления;
3. согласие органа государственной власти, изъявившего желание взять на себя выполнение передаваемых муниципальных полномочий;
4. мотивированное обоснование органа местного самоуправления.