Государственное управление и местное самоуправление соотношение и взаимодействие

Учитывая специфичность  экономического развития Российской Федерации, её стабильность невозможна без самого пристального внимания к социально  – экономическим проблемам регионов. Так как в настоящее время органы местного самоуправления пока не всегда в состоянии самостоятельно и объективно проанализировать сложившуюся ситуацию, наметить пути оптимального решения имеющихся проблем, возникает вопрос о необходимости обучения руководителей и специалистов органов муниципальной власти работе по ликвидации возникающих трудностей.

В мировой практике имеется опыт решения данной проблемы. С этой целью создано новое направление  совершенствование организации  работы органов власти и управления – муниципальный консалтинг⁸⁸.

Приведем одно из возможных  определений консалтинга, в достаточной  степени отражающее российскую практику: «Консалтинг ~ это профессиональная помощь со стороны специалистов соответствующего профиля хозяйственным руководителям  и управленческому персоналу организаций (заказчику) в анализе и решении проблем их функционирования и развития, осуществляемая в форме советов, рекомендаций и совместно вырабатываемых с заказчиком решений» Соответственно, термин «муниципальный консалтинг» лишь конкретизирует объект консалтинга, не изменяя его предмета.

Объектами муниципального консалтинга  являются: органы власти федеральных  округов, субъектов РФ, муниципальных  образований всех уровней, органов  местного самоуправления, а также  подведомственные предприятия и компании.

В качестве предмета муниципального консалтинга могут выступать: инвестиционная политика, инвестиционный менеджмент; анализ финансовых и хозяйственных показателей, общее управление; управление персоналом, финансовый менеджмент.

В качестве основных методов консультирования различают экспертный, процессный и обучающий подходы. Если первый предполагает самостоятельное выполнение консультантом всех этапов проекта (от клиента в этом случае требуется лишь предоставление консультанту доступа к источникам информации и оценка результатов). Второй - процессный, который предполагает тесное взаимодействие консультанта и клиента на всех этапах работ. При обучающем подходе консультант не только ведет проект, но и предоставляет клиенту теоретическую и практическую информацию в форме лекций, семинаров и различного рода учебных материалов. Нетрудно видеть достоинства и недостатки, а точнее - области применения каждого из упомянутых подходов.

Муниципальные консультации необходимы по следующим вопросам: адекватное понимание  природы  и сущности местного самоуправления и роли граждан и их объединений как основных (первичных) субъектов местного самоуправления; создание системы связи жителей со структурами муниципального управления для решения как насущных (оперативных) проблем жителей, так и стратегических вопросов социально-экономического развития  территорий; обязательная открытость для жителей и общественных объединений стандартных процедур принятия решений органами местного самоуправления по бюджету, налогам, использованию муниципального имущества, кадровым вопросам и др.; выявления «точек роста» конкретного муниципальные образования и создания уникальной среды обитания в нем, что будет способствовать осознанию гражданами связи со своей территорией, а значит - важности и необходимости объединиться в

местное сообщество.

 Муниципального консалтинга, как инструмент совершенствования организации работы органов местного самоуправления, идеальный вариант для  научных исследований (экономических, социологических и т. д.) и обоснование предложений по территориальной организации местного самоуправления в конкретном субъекте или на части его территории⁸⁹.

Одним из самых сложных  и противоречивых  является вопрос социально – психологической  неготовности жителей и руководителей муниципальных образований к самоуправлению. Данную проблему невозможно решить путем принятия или отмены какого либо нормативного акта, в чем и состоит вся сложность данного вопроса. Это объясняется менталитетом российского общества, долгое время зависящие от власти и находящиеся под её жестким контролем. Необходима смена поколений, правовое развитие общества.

Однако, возможна политика по совершенствованию системы обучения кадров органов государственной  власти и местного самоуправления. Её содержанием водится продуманное сочетание высокого научно - теоретического уровня и прикладного характера организации учебы, пропаганда передового, так и зарубежного, опыта управления муниципальными образованиями, издание с этой целью специализированной периодики.

  С.Г. Соловьев, с целью совершенствования муниципального законодательства и учитывая, что система муниципальной власти является ключевым элементом любой публично-властной системы, вносит предложение кодифицировать муниципальное законодательство в форме Муниципального кодекса Российской Федерации⁹⁰.

В данном кодексе возможно детально расписать модели организации  муниципальной власти, систематизировать  нормы действующего законодательства о компетенции местного самоуправления, разграничение компетенции между органами государственной власти и муниципальной власти, что позволит устранить правовые пробелы и противоречия, имеющиеся в этой области⁹¹.

Заключение

Государственное управление — это практическое, организующее и регулирующее воздействие государства (через систему своих структур) на общественную и частную жизнедеятельность людей в целях ее упорядочения, сохранения или преобразования, опирающееся на его властную силу, и занимающую особую роль среди всех видов управления.

Г.В. Атаманчук выделяет следующие виды государственных функций это внутренние и внешние, общие и специфические. Так же в научной литературе приводится следующая классификация указанных функций: информационное обеспечение государственных органов, прогнозирование и моделирование развития системы государственного управления, планирование, организация, распорядительство, руководство, координация, контроль, регулирование, учет.

К видам государственного управления относят: внутренние государственное  управление, внешние государственное управление, внутриорганизационное государственное управление; суверенное государственное управление и управление, осуществляемое в частноправовых формах, так же выделяют общее управление и особенное (специальное) управление.

Документом, наиболее полно излагающим понятие «местное самоуправление», считают Европейскую Хартию о местном самоуправлении 1985 года, которая устанавливает, что «под местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять  ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения»

В Российской Федерации понятие  местного самоуправления дано в ст. 2 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 06.10.2003г. Это признаваемая и гарантируемая Конституцией Российской Федерации самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций.

Однако по мнению Т.М. Бялкиной, данное определение некорректно, поскольку это формулировка не отражает сути местного самоуправления⁹². Любое управление - это, прежде всего, производная от власти, под которой можно понимать способность воздействия на поведение индивида (ов) для достижения определенной цели. Поэтому странно, что под местным самоуправлением в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 06.10.2003г понимается не сама публичная власть, не ее разновидность, а форма осуществления власти. Форма осуществления - это способ реализации (в данном случае власти), и вряд ли обосновано отождествление ее с (само)управлением .

По мнению, И.Р. Гимаева местное самоуправление  в контексте Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 06.10.2003г  одновременно представляет собой:  уровень публичной власти, институт  публичной власти, механизм реализации общегосударственных задач⁹³. А.А. Замотаев же рассматривает местное самоуправление не как институт публичной власти, а как институт гражданского общества⁹⁴.

И государственное управление и местное самоуправление осуществляют свои функции посредством органов власти, среди которых нами были выявлены сходства и отличия:  Так, отличия заключаются в правовых формах реализации специальных полномочий, организационной структура органов, штате должностей, компетенции и юридической силе издаваемых нормативно правовых актов. Сходства: и органы местного самоуправления и органы государственного управления избираются непосредственно населением, осуществление полномочий органов возможно как коллегиально, так и единолично; деятельности осуществляется на следующих принципах: приоритет прав и свобод человека и гражданина, горизонтального, вертикального разделение функций, принципа гласности, законности. Органы государственной власти и местного самоуправления обладают правами юридического лица, но не являются юридическими лицами, органы власти субъекта Федерации и муниципальные органы в одинаковой мере вынуждены считаться с особенностями географического положения, климатическими условиями, историческими традициями, особенностями национальной и социальной структуры местного сообщества, сложившейся экономической базой, инфраструктурой транспорта и связи и т.п. Совокупность факторов, отличающая один регион от другого в масштабах страны, является объективным условием, влияющим на деятельность как органов власти субъекта Федерации, так и органов власти местного самоуправления.

Говоря о соотношении  государства и местного самоуправления необходимо отметить, что в науке  существует несколько научных подходов к определению местного самоуправления, особенностей его соотношения с государством, оформившихся в виде ряда концепции местного самоуправления. Наибольшее распространение в России второй половины XIX века получили общественная и государственная теории местного самоуправления. Сторонниками государственной теории являются: Р. Гнейст, Л. Штейн, Н.И. Лазаревский, А.Д. Градрвский, В.П. Безобразов, Н.М.Коркунов, В.В. Балытников. Суть данной  теории заключается в том, что местное самоуправление является лишь частью государственного управления и полностью подчинено ему. Сторонники же общественной теории, а именно, П. Ашлей, О.Ресслер, Р. Моль, А.И. Вастльчиков, В.Н. Лешков, Б.Н. Чичерин, напротив, исключали в системе местного самоуправления властный характер и подводили его под элемент гражданского общества. На наш взгляд, наиболее оптимальной и адаптированной к реалиям проводимой политики, является третья точка зрения, ярким представителем, которой является  С.А. Авакьян: «Местное самоуправление - это смешанная общественно - государственная форма власти народа».

Представляется, что проведение четкой демаркационной линии между местным самоуправлением и государственным управлением представляется некорректным. Несмотря на то, что органы местного самоуправления обладают определенной самостоятельностью с географической, социально – экономической и политической точек зрения, территория местного сообщества является государственной, местные жители являются гражданами государства. Поэтому местное самоуправление не может находится вне системы государственно – властных отношений и быть абсолютно независимым от государства. Вместе с тем, местное самоуправление по своим сущностным признакам отличается от государства.

Становление местного самоуправления – задача не только самого местного самоуправления, но и государственной власти на всех ее уровнях. При этом нужно исходить из того, что государство не может создавать самоуправленческие структуры. Они должны появляться снизу и самостоятельно. При этом главная задача государства - создать необходимые правовые и организационные условия, благоприятную политическую атмосферу для становления в обществе самоуправленческих начал, первичным из которых является широкое и повсеместное развитие местного самоуправления, и прежде всего, его низового уровня.

В правовом государстве законодательная власть ответственна за то, насколько полна она представляет общественные интересы, отражая их в соответствующих законах страны. По мнению, Б.К. Мукиной, первым законом направленным на развитие института местного самоуправления является закон СССР от 19 апреля 1990 г. «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР», затем был принят закон РСФСР 1991 г. «О местном самоуправлении в РСФСР», данный закон не отвечал требованиям формирования местного самоуправления в новой России, что послужило причиной реформирования законодательных основ местного самоуправления, в результате 11 апреля 1998 года Федеральным Собранием РФ была ратифицирована Хартия местного самоуправления, вступившая в силу 1 сентября 1998 года. Важным этапом в формировании местного самоуправления признан  Федеральный закон от 28 августа 1995 года №154 – ФЗ, однако практический ход реализации закона вызвал ряд проблем. В связи с чем был принят закон от 6 октября 2003 года  № 131 – ФЗ «0б общих принципах организации местного самоуправления в РФ», вступивший в силу 1 января 2005 года, но федеральным законодательством был установлен переходный период до 1 января 2009 года. Достаточно важным моментом является то, что указанный закон централизовал нормативное регулирование ряда вопросов местного самоуправления, переведя его с регионального, на федеральный уровень, установил новый подход к территориальной организации местного самоуправления, принцип субсидиарности в определении круга вопросов местного значения, определил порядок формирования и перечень основных органов и  должностных лиц местного самоуправления. образован

Важным событием минувшего  года стало утверждение Указом Президента Российской Федерации от 29 декабря 2007 года состава Совета при Президенте Российской Федерации по развитию местного самоуправления. Деятельность этого Совета имеет важное стимулирующее значение для успешного разрешения проблем совершенствования местного самоуправления. В рамках Республики Башкортостан так же действует Совет по местному самоуправлению при Президенте Республики Башкортостан. Совет оказывает содействие органам государственной власти в разработке государственной политики в области местного самоуправления, обеспечивает взаимодействие органов государственной власти и муниципальных образований, рассматривает проекты нормативных правовых актов по местному самоуправлению. В развитии федерального законодательства в республики приняты законы: «О местном самоуправлении в Республике Башкортостан» от 18.03.2005 г⁹⁵., "Об административно-территориальном устройстве Республики Башкортостан» от 03.11.2006 г⁹⁶., «О муниципальной службе в Республике Башкортостан» от 16.07.2007 г⁹⁷., «О границах, статусе и административных, центрах муниципальных образований в Республике Башкортостан» от 17.12.2004 г⁹⁸., «О Наделении органов местного самоуправления государственными полномочиями Республики Башкортостан по предоставлению гражданам субсидий на оплату жилых помещений и коммунальных услуг» от 06.11.2007 г⁹⁹., «О бюджете Республики Башкортостан» от 03.11.2007 г¹⁰⁰., «О порядке исчисления стажа муниципальной службы в Республике Башкортостан» от 03.06.2004¹⁰¹., «О реестре муниципальных должностей муниципальной службы в Республике Башкортостан» от 23.12.2005 г¹⁰²., «О наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Республики Башкортостан» от 28.02.2008 г¹⁰³.

Помимо весомой роли государства в развитии местного самоуправления, немаловажную роль для  развития данного института играет процесс эффективного взаимодействия органов государственной власти Российской Федерации и субъектов РФ с органами местного самоуправления¹⁰⁴.

Сам по себе выбор тех или иных теоретических принципов построения модели взаимоотношений государства  и местного самоуправления еще не гарантирует построения оптимальной модели этих взаимоотношений. До сих пор, и это признается на всех уровнях осуществления публичной власти, посредством применения действующего механизма правового регулирования не удалось построить эффективную модель взаимоотношений местного самоуправления и государства¹⁰⁵.

По справедливому замечанию  Т.М. Бялкиной, эта проблема не может  быть успешно решена без серьезных  научных исследований, поскольку  вопрос о сущности местного самоуправления, его роли в государственном устройстве, во взаимоотношениях с государственной властью в целом продолжает оставаться дискуссионным.