Государственное управление и местное самоуправление соотношение и взаимодействие

Населению Российской Федерации  присущ дуализм по отношению к местному самоуправлению. Согласно конкретно – социологическим исследованиям, население, его отдельные слои и группы в целом положительно относятся к местному самоуправлению. Но, позитив, этот скорее не личностно осмыслен, а имеет отчужденно – абстрактную форму, по принципу – «чур меня». То есть социально – психологически жители и руководители муниципальных образований не готовы к самоуправлению⁸⁰.

Как показала практика реализации норм главы 5 Ф.З. № 131, надежды на заинтересованность населения в решении вопросов местного значения не оправдались. В  соответствии со статьей 56 Ф.З. № 131  вопросы о введении и использовании разовых платежей граждан должны решаться на местном референдуме (сходе граждан). Вместе с тем реализация положений о проведении местного референдума на практике сопряжена со значительными трудностями. В некоторых случаях расходы на подготовку и проведение местного референдума могут быть сопоставимы с объемом собранных разовых платежей граждан либо превысить их объем. Местный референдум вообще может не состояться. Применение не допускающего исключений механизма принятия решения о самообложении граждан только на местном референдуме не всегда является целесообразным и экономически оправданным.

Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ содержит требование о необходимости вынесения на публичные слушания проекта устава муниципального образования, а также проекта муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в данный устав. Исходя из смысла указанных положений, любые предполагаемые изменения и дополнения в устав муниципального образования должны в обязательном порядке обсуждаться на публичных слушаниях. Между тем в тех случаях, когда внесение изменений и дополнений в устав муниципального образования продиктовано исключительно необходимостью приведения его в соответствие с законодательством, требования о проведении публичных слушаний по данному проекту будут препятствовать оперативному приведению уставов муниципальных образований в соответствие с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, конституциями (уставами) и законами субъектов Российской Федерации. В подавляющем большинстве муниципальных образований отмечается низкий уровень явки населения на публичные слушания, а также отсутствие заинтересованности населения в самостоятельном осуществлении местного самоуправления⁸¹.

Так же, одной из основных проблем является правовая неопределенность статуса депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления.

Статья 40 Ф.З. № 131  устанавливает  лишь общие положения статуса  выборных лиц местного самоуправления. Она не определяет права, обязанности, виды гарантий, предоставляемых выборным лицам местного самоуправления при осуществлении ими своих полномочий, и не устанавливает, какими правовыми актами они могут быть определены.

Таким образом, оптимального соотношения в регулировании  данного вопроса со стороны федеральных, региональных и муниципальных органов  в Федеральном законе от 6 октября 2003 года Ф.З. № 131 не найдено.

В силу требований части 1 статьи 6 № 131-ФЗ правовое регулирование вопросов организации местного самоуправления осуществляется органами государственной власти субъектов Российской Федерации в случае и порядке, установленных этим федеральным законом. В федеральном законе не конкретизируются ситуации, в которых региональные власти имеют возможность определять статус выборных лиц, а также социальные гарантии обеспечения их деятельности. В более выигрышной ситуации находятся муниципальные образования, расположенные на территориях тех субъектов Российской Федерации, где Ф.З. № 131  применяется не в полном объеме. В этих субъектах Российской Федерации ранее принятые региональные законы о статусе выборных лиц местного самоуправления могут действовать до вступления Ф.З. № 131 , то есть до 1 января 2009 года.

Информационным центром обеспечения муниципального консалтинга РФ в 2006 году было проведено исследование, основной целью которого было выявление информационных потребностей работников органов муниципального самоуправления субъектов Российской Федерации. Опрошена группа экспертов из 38 областей, краёв, республик, насчитывающая 325 человек. Все эксперты являлись работниками органов муниципального управления. Как показал анализ, им не хватает информации по широкому спектру. На вопрос о затруднениях в процессе поиска необходимой информации 2/3 опрошенных ответили «испытываю необходимость»; 1/3 - «иногда»; только 2 % затруднений не имели, но нужную информацию находили «в разных местах».

Н.Л. Пешин обращает внимание на не проработанность формирования структуры органов местного самоуправления⁸². В нее входит представительный орган, глава муниципального образования, местная администрация, контрольный орган и избирательная комиссия. Представительный орган избирается населением или формируется из представителей поселений. Глава муниципального образования избирается населением или представительным органом, причем в первом случае он не вправе входить в состав представительного органа, а во втором - не имеет права возглавлять местную администрацию.

Реформа же предполагает повышение ответственности за принимаемые решения. Так, у главы субъекта Российской Федерации появляется широкий перечень оснований для отрешения от должности главы муниципального образования: принятие противоправного акта, совершение действий, повлекших нарушение прав и свобод человека, создание угрозы единству правового и экономического пространства страны, нецелевое расходование средств федерального или регионального бюджета и т.п. За принятие противоправного нормативного правового акта может быть распущен и представительный орган местного самоуправления .На срок до одного года глава муниципального образования, органы местного самоуправления могут быть временно отстранены от дел главой субъекта Российской Федерации: вводится институт "исполнения полномочий органов местного самоуправления органами государственной власти". По инициативе главы субъекта Российской Федерации и на основании решения арбитражного суда в муниципальном образовании может быть введена "временная финансовая администрация". Она вводится в том случае, если просроченная задолженность достигла 30% от собственных доходов территории. Руководитель временной финансовой администрации вправе не только вносить изменения в местный бюджет, но и, по сути, принять новый. Временная финансовая администрация контролирует исполнение этого бюджета и принимает меры по реструктуризации просроченной задолженности. Таким образом, глава муниципального образования может превратиться в формальную фигуру, а в практику управления муниципальными образованиями в ходе реформы будут введены частноправовые методы (прежде всего заимствованные из законодательства о банкротстве: очевидно, что временная финансовая администрация - аналог внешнего управления).

Кроме того, органам государственной  власти субъекта Российской Федерации  предоставлено право временной (до шести месяцев) прямой реализации функций местного самоуправления в целом ряде случаев: угроза массового нарушения прав и свобод граждан, угроза жизни, здоровью и безопасности лиц. Причем для этого не нужно никакого судебного решения. Основанием принятия такого решения является обращение либо законодательного органа субъекта Российской Федерации, либо представительного органа местного самоуправления.

Таким образом, у глав субъектов Российской Федерации  появляются новые механизмы воздействия на глав муниципальных образований. Становится очевидным, что федеральная власть отказывается от противопоставления местного самоуправления государственной власти на уровне субъектов Российской Федерации ("мэры" перестают быть противовесом "губернаторам"). Наибольшие преимущества от такой реформы получает федеральный центр. Местное самоуправление попадает в зависимость от государственной власти на уровне субъектов Российской Федерации. Субъекты же Федерации, получив серьезные механизмы воздействия на местную власть, сами становятся субъектами воздействия точно таких же механизмов со стороны федеральной власти. Очевидно, что может возникнуть как альтернатива главам субъектов Российской Федерации "феномен временных финансовых администраторов", которые, в случае успеха их "антикризисных" мер, смогут претендовать и на посты глав субъектов Российской Федерации при поддержке федерального центра (который их будет назначать и, очевидно, им содействовать)⁸³.

3.2. Пути решения  проблем развития местного самоуправления в Российской Федерации

Итак, основные проблемы развития местного самоуправления выявлены, необходимо выявить пути решения указанных  проблем.

Как отмечалось ранее, одной  из основных проблем развития местного самоуправления является  её бюджетная обеспеченность. С целью решения данного вопроса следовало бы предусмотреть механизмы перераспределения источников доходов между местными бюджетами, которые стимулировали бы органы местного самоуправления как муниципальных районов, так и поселений к повышению эффективности налогового администрирования и обеспечивали равномерное поступление доходов в местные бюджеты всех уровней.

Поставленная цель может  быть достигнута благодаря следующим  мерам:

сокращению предусмотренного, Налоговым кодексом Российской Федерации от 05.08.2000 г., перечня юридических лиц, освобождаемых от уплаты земельного налога⁸⁴;

совершенствованию методики кадастровой оценки земли;

предоставлению органам  государственной власти субъектов  Российской Федерации права самостоятельно индексировать ставки земельного налога в пределах, установленных федеральным законодательством;

передаче органам государственной  власти субъектов Российской Федерации  и органам местного самоуправления полномочий по проведению кадастровой  оценки земли⁸⁵.

Принцип максимально возможного снижения уровня администрирования должен соблюдаться неуклонно. За органами местного самоуправления муниципального образования должны быть закреплены полномочия по предоставлению бюджетных услуг, потребление которых локализовано в границах муниципального образования. Такой подход обеспечит и повышение качества бюджетных услуг, и повышение эффективности использования бюджетных средств. Необходимо закрепить за органами местного самоуправления поселений полномочия в сфере содержания фельдшерско-акушерских пунктов и детских садов (яслей) и изъять эти полномочия из ведения муниципальных районов. Фельдшерско-акушерские пункты, детские сады – это объекты шаговой доступности.

Необходимость реального  увеличения бюджетной обеспеченности муниципальных образований является основной проблемой, без успешного решения которой реформа местного самоуправления обречена на неудачу. 88% руководителей законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации считают, что необходимо внести изменения в Бюджетный кодекс Российской Федерации, направленные на увеличение нормативов отчислений от федеральных налогов и сборов в местные бюджеты. О необходимости достижения реальной финансовой автономии муниципальных образований говорится практически во всех поступивших в Совет Федерации в 2006 году предложениях регионов, сформулированных по итогам мониторинга муниципальной реформы⁸⁶.

Представляется, что более  эффективной была бы модель, при  которой расходные обязательства  муниципального образования по вопросам местного значения устанавливались бы органами местного самоуправления самостоятельно и исполнялись бы за счет собственных доходов местных бюджетов. Отдельные же государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления, должны финансироваться не за счет собственных доходов местных бюджетов и дотаций из бюджетов других уровней бюджетной системы Российской Федерации, частично покрывающих расходы местных бюджетов на осуществление указанных полномочий, а за счет субвенций, предоставляемых местным бюджетам соответственно из федерального и региональных бюджетов.

По мнению И.Ш. Рысаева  развитие предпринимательства, частного сектора, мелкого и среднего бизнеса  на местах приводит к росту состоятельного и платежеспособного населения, способного выйти из-под «патронажа» государства, платить хорошие налоги и стать основой местного самоуправления и гражданского общества в целом. Что в итоге приведет к самостоятельности местного самоуправления с собственной финансово-экономической базой⁸⁷.

 Необходимо отметь, что субъекты федерации должны, осуществляя нормотворчество, учитывать местные условия и особенности, но должна быть и единая общегосударственная концепция местного самоуправления, реализуемая субъектами Российской Федерации. Ф.З. № 131  не станет действенным пока не будут четко разграничены предметы ведения федеральных органов власти и органов власти субъектов федерации по вопросам местного самоуправления, предметов ведения органов государственной власти и местного самоуправления. А так же не будут последовательно отрегулированы финансово – экономические основы местного самоуправления и федеральные и региональные органы власти на практике не поделятся с ними собственностью и властью.

Переход к новой системе  местного самоуправления установлен до 1 января 2009 года. До завершения переходного периода предстоит обеспечит проведения  комплекса мероприятий, направленных на создание эффективной системы местного самоуправления в Российской Федерации. Особого внимания следует уделить вопросу сбалансированности местных бюджетов вновь образованных муниципальных образований. Необходимы всесторонняя информационная поддержка реформы местного самоуправления, постоянное разъяснение широким слоям населения целей проводимых преобразований. Субъектам Российской Федерации предстоит решить целый комплекс задач, связанных с нормативным обеспечением деятельности органов местного самоуправления, организационным и методическим сопровождением их деятельности, подготовкой муниципальных кадров, а также осуществлением контроля за исполнением возложенных на органы местного самоуправления отдельных полномочий субъекта Российской Федерации.

Следует провести большую  работу по приведению в соответствие с требованиями градостроительного и земельного законодательства границ большинства муниципальных образований, утвержденных ранее в виде картографического описания, необходимо завершить безвозмездную передачу в муниципальную собственность государственного имущества, предназначенного для решения вопросов местного значения, а также продолжить разграничение имущества между муниципальными образованиями, создать административные регламенты взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления.

В целях стремление местных  властей интегрировать различные направления развития муниципального хозяйства в единую программу создаются специальные органы (советы), занимающиеся разработкой стратегического развития. Например, Казанский Совет состоит из ответственных работников городской администрации, руководителей отраслевых отделов, глав районных администраций города, депутатов Государственной Думы и Государственного совета Республики Татарстан. Нередко в ходе работы над такими концепциями местные власти пытаются сформулировать миссионерскую значимость городов. Для обоснования исключительной значимости города берется, как правило, историко-культурное его прошлое, особенности современного развития. Весьма активно участвуют в разработке и реализации подобных программ союзы и ассоциации предпринимателей, частные предприятия и организации, предприятия-монополисты. Исходя из этого, на данном этапе опыт общественного согласования может возникнуть в результате развития взаимоотношений бизнеса и местного самоуправления. В связи с этим хозяйствующие субъекты могут стать инициаторами развития общественных отношений, гражданского общества и местного самоуправления. Самоорганизация, гибкость, приспособляемость, целенаправленная деятельность, определенная сфера деятельности, ответственность, свойственные бизнесу, помогают местному сообществу в целом вырабатывать и реализовывать свои интересы.