Государственное управление и местное самоуправление соотношение и взаимодействие

К 1 марта 2005 г. завершился первый этап реализации положений  Федерального закона от 06.10.2003 года №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». — сформированы территории и установлены границы муниципальных образований, определен их статус. Данный этап заключался в строгой последовательности. Во первых, необходимо было определить существовавшие на 8 октября 2003 г. муниципальные образования. Во-вторых, создание новых муниципальных образований, формирование, которых должно было быть осуществлено в строгом соответствии с Федеральным законом от 6 октября  2003 г. Однако в ходе практической реализации требований закона возникло множество проблем, в том числе проблема выявления согласия на преобразование или изменение, существующих муниципальных образований; определения статуса городских населенные пунктов, являвшихся ранее муниципальными образованиями; проблема преобразования городских  муниципальных преобразований, в составе которых имеется несколько городских населенных пунктов; о возможности существования анклавных составных частей территории муниципального образования; проблема преобразования районов в городские округа.⁴⁰

 По мнению  Г.М. Якуповой, редакция Федерального закона «Об общих принципах»  от 6 октября 2003 г. — значительны этап в развитии правовых основ одного из важных демократических институтов публичной власти. Регулирует гораздо более широкий круг отношений. Объем данного документа в три раза превышает объем ранее действовавшего. Нередко можно услышать характеристику этого закона как рамочного, однако он непосредственно и максимально детализировано решает вопросы организации местного самоуправления, определяя пределы полномочий самоуправленческих структур, права граждан на участие в местном самоуправлении.⁴¹

Необходимо отметить, что закон объединил в себе ряд законопроектов, которые подготавливались в течение нескольких лет Государственной Думой, но по различным причинам  не были завершены — таких как «Об основах статуса выборного должностного лица местного самоуправления в РФ», «Об общих принципах наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями», «Об органах территориального общественного самоуправления», «Об основных гарантиях граждан на участие в осуществлении местного самоуправления».

Достаточно важным моментом является то, что Федеральный закон от 06.10.2003 года №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» о централизовал нормативное регулирование ряда вопросов местного самоуправления, переведя его с регионального, на федеральный уровень.

С принятием вышеназванного закона существенно изменилась сама система законодательства о местном самоуправлении, а если учитывать предусмотренное Законом расширение нормотворческих возможностей муниципальных органов. Эти изменения служат правовым средством перестройки муниципального уровня публичной власти, его обновления и упорядочения. Их смысл в том, чтобы повысить эффективность деятельности органов местного самоуправление.

Принципиально новым  является подход к территориальной  организации местного самоуправления — четко определяется необходимость  создания различных типов муниципальных образований, в том числе сложносоставных, включающих в себя другие муниципальные образования. Определено, что местное самоуправление на всей территории Российской Федерации в городских, сельских поселениях, городских округах и муниципальных районах.

Муниципальное образование  каждого типа решает свой круг вопросов местного значения. Если прежде предметы ведения муниципальных образований  различных уровней должны были разграничиваться законами субъектов РФ (чего на практике почти не наблюдалось), то теперь их исчерпывающий перечень закреплен Федеральным законом.

Российский законодатель в определении круга вопросов местного значения в новой редакции Федерального закона исходит из принципа субсидиарности— в ведении муниципальных образований различных уровней включены те вопросы, которые на данном уровне могут решаться наиболее эффективно, с оптимальным результатом. Более того, с учетом реальных условий и возможностей решение некоторых вопросов, входивших в круг обязанностей органов местного самоуправления, передается органам государственной власти субъектов РФ. Это касается в первую очередь сферы образования. Ныне из круга вопросов местного значения, решаемых муниципальными районами и городскими округами, организация профессионального образования исключена.

Ф.З. № 131  определяет порядок  формирования и перечень основных органов  и должностных лиц местного самоуправления — представительный орган местного самоуправления, глава муниципального образования и местная администрация. Установлен нижний предел численности представительных органов местного самоуправления, в зависимости от численности населения муниципального образования.

В связи с переходом  к трехлетнему социально-экономическому и финансовому планированию разработка программ социально-экономического развития муниципальных образований становится необходимостью для всех типов муниципальных образований. Назрел переход к программно-целевому управлению развитием муниципальных образований и территорий, выработке моделей их комплексного и устойчивого развития.

Для организации взаимодействия муниципальных образований, советов  муниципальных образований субъектов  Российской Федерации, выражения и  защиты общих интересов муниципальных  образований Российской Федерации, образован Общероссийский Конгресс муниципальных образований, который следует рассматривать как основной орган, призванный обеспечивать координацию деятельности органов местного самоуправления. Важным событием минувшего года стало утверждение Указом Президента Российской Федерации от 29 декабря 2007 года состава Совета при Президенте Российской Федерации по развитию местного самоуправления. Деятельность этого Совета имеет важное стимулирующее значение для успешного разрешения проблем совершенствования местного самоуправления⁴².

В масштабах Республики Башкортостан, важное значение в разработке законодательных основ местного самоуправления имеет деятельность Государственного Собрания - Курултая — Республики Башкортостан⁴³. В Послании Президента Республики Башкортостан народу и Государственному Собранию - Курултаю - Республики Башкортостан «Время требует новых решений» (О положении в республике и основных направлениях её развития в 2004г.). Президент Республики Башкортостан М.Г Рахимов, характеризуя состояние местной власти, отметил, что необходимо обеспечить реализацию Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления  в Российской Федерации» от 06.10.2003г., в первую очередь – установить границы муниципальных образований, наделить их соответствующим статусом, определить оптимальную численность представительных органов, разграничить государственную и муниципальную собственность. Эти поручения Президента  Республики Башкортостан М. Г. Рахимова стали программой действий в сфере организации и совершенствования местного самоуправления в городах и районах республики⁴⁴. Так, в развитие федерального законодательства были приняты законы «О местном самоуправлении в Республике Башкортостан» от 18.03.2005 г⁴⁵., "Об административно-территориальном устройстве Республики Башкортостан» от 03.11.2006 г⁴⁶., «О муниципальной службе в Республике Башкортостан» от 16.07.2007 г⁴⁷., «О границах, статусе и административных, центрах муниципальных образований в Республике Башкортостан» от 17.12.2004 г⁴⁸., «О Наделении органов местного самоуправления государственными полномочиями Республики Башкортостан по предоставлению гражданам субсидий на оплату жилых помещений и коммунальных услуг» от 06.11.2007 г⁴⁹., «О бюджете Республики Башкортостан» от 03.11.2007 г⁵⁰., «О порядке исчисления стажа муниципальной службы в Республике Башкортостан» от 03.06.2004 г⁵¹., «О реестре муниципальных должностей муниципальной службы в Республике Башкортостан» от 23.12.2005 г⁵²., «О наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Республики Башкортостан» от 28.02.2008 г⁵³.,

В  условиях переходного периода значительную роль по координации деятельности по реформированию местного управления  в республике сыграл утвержденный Указом Президента Республики Башкортостан Совет по местному самоуправлению при Президенте Республики Башкортостан  в его составе - представители органов государственной власти, занимающиеся управлением государственной собственностью, социальной защитой населения, финансами, деятели науки, образования, главы администраций районов, городов и муниципальных образований. Совет оказывает содействие органам государственной власти в разработке государственной политики в области местного самоуправления, обеспечивает взаимодействие органов государственной власти и муниципальных образований, рассматривает проекты нормативных правовых актов по местному самоуправлению. Благодаря деятельности совета  решены основные первоочередными задачи развития местного самоуправления в республике  в соответствии с нормами обновленного Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», а именно:

• определен статус муниципальных  образований;

• установлены границы  территорий муниципальных образований;

• сформированы органы власти местного самоуправления⁵⁴.

Особо следует отметить развитие муниципальной службы. Законодательно закрепленный и достаточно динамичный институт муниципальной службы неизбежно оказывается «введенным» в сферу политических отношений и обладает достаточно большим властным потенциалом. Потому успешное решение вопросов реформирования и развития местного самоуправления  напрямую связано и напрямую зависет от кадровой политики. Основными её направлениями является выдвижение на руководящие должности компетентных, современно мыслящих специалистов, подбор кадров служащих на конкурсной основе, повышение их квалификации, улучшение информационно – аналитического и технического обеспечения их деятельности. В республике только 633 (61 %) главы муниципальных образований имеют высшее образование. Остается актуальным вопрос улучшения системы подготовки, профессиональной переподготовки и повышения квалификации муниципальных служащих.

 Так же, необходимо  сказать о важности формирования  модели «отзывчивой» муниципальной  службы, составляющей сегодня одно  из направлений повсеместно идущей административной реформы. Схематично эта модель может выглядеть следующим образом:

Демократизация состава  муниципальной службы создание так  называемой «репрезентативной» бюрократии;

усиление «прозрачности» управления, проведение открытой информационной политики, активизация службы, «паблик рилейшнз»;

применение современных  технологий политико-административного  управления — анкетирования, работы с фокус-группами, проведение политического  маркетинга, социальной рекламы и  др.;

содействие развитию институтов гражданского общества, неправительственных организаций, общественной экспертизы, независимого консультирования, независимых рабочих групп и т. п.;

совершенствование механизмов защиты прав и свобод граждан.

Отметим и то, что имеющаяся на данном этапе дисгармоничность строения российской муниципальной службы и ее взаимоотношений с гражданским обществом обусловлена наличием двух различных групп тенденций. С одной стороны, это определенное продвижение в правлении демократической модернизации муниципальной службы, превращения ее в службу гражданского общества, т.е. демократические тенденции развития, с другой — стремление к оформлению независимой от общественного контроля бюрократической корпорации со своими интересами и ценностями.

Местное самоуправление является сложным комплексным социально-правовым и демократическим институтом гражданского общества и правового государства, включающим в себя многообразные  по содержанию общественные отношения. Среди них особое место занимают следующие группы.

Первая группа — общественные отношения, возникающие в процессе выбора населением организационных форм местного самоуправления, его структуры, формирования органов местного самоуправления.

Вторая группа — общественные отношения, связанные с деятельностью местного самоуправления, его органов по управлению муниципальной собственностью, муниципальным хозяйством, формированием и исполнением местного бюджета, управленческой и контрольной деятельностью в различных сферах.

Третья группа — отношения, возникающие в процессе осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных им в соответствии с законодательством, организации и исполнения ими нормативно-правовых актов органов государственной власти.

Четвертая — общественные отношения, связанные с реализацией органами местного самоуправления конституционного права на судебную защиту, компенсацию расходов, возникающих в связи с возложением на них дополнительных полномочий, а также с неправомерными действиями органов государственной власти.

Важно отметить, что в процессе развития законотворческого процесса, как на федеральном, так и на региональном уровне по вопросам местного самоуправления целесообразно исходить из принципа системного единства законодательства, с учетом иерархии законов, регулирующих муниципальные отношения, где Конституция Российской Федерации и Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 года являются основополагающими.