Государственное управление и местное самоуправление соотношение и взаимодействие

Совокупное осуществление  двух видов задач и делает власть местного самоуправления смешанной  общественно-государственной формой публичной власти народа.

Как вид социального  управления, местное самоуправление обладает следующими признаками.

1. Это деятельность носит негосударственный характер. Управляющей стороной выступает орган местного самоуправления, формируемый населением.
2. Грани между субъектом и объектом деятельности подвижны и относительны, т.е. субъект и объект управления могут тем самым в разных отношениях как бы меняться местами. Субъектом системы местного самоуправления является население, объектом - также само население.
3. В своем содержании управленческая деятельность местного самоуправления характеризуется основной функцией - это направления муниципальной деятельности¹⁶.

По мнению А.А. Замотаева, местное самоуправление - одновременно уровень публичной власти, одновременно институт гражданского общества и одновременно механизм реализации общегосударственных задач¹⁷. Причем, как только мы убираем хоть один из этих трех кусочков, сразу само понятие местного самоуправления тоже рассыпается. Как только все три эти позиции есть, тогда это действительно местное самоуправление. Общие требования к организации публичной власти должны быть универсальными в целом в стране. То, что раньше предполагалось регулировать на уровне субъекта Российской Федерации, сейчас отдано на уровень федеральный, и это как раз нормальный подход: федеральная власть регулирует организацию публичной власти в целом, устанавливает требования к ее организации.

Российская Федерация так же как и другие государства осуществляет деятельность посредством государственных  органов. Конституционно – правовой статус органов российского государства  определяется Конституцией РФ, конституциями и уставами субъектов РФ, законами РФ и её субъектов, указами президента РФ, постановлениями правительства РФ и исполнительных органов её субъектов, положениями об органах и другими нормативными правовыми актами.

Властными полномочиями в России располагают не только органы государства, но и органы местного самоуправления. Однако в соответствии с конституцией последние не являются органами государства и поэтому не осуществляют (если им таковы не делегированы) властные полномочия от имени Российской Федерации¹⁸

Органы местного самоуправления  в соответствии со статьей 17 Федерального закона «Об общих принципах организации  местного самоуправления» от 06.10.2003 г. – имеют полномочия по решению  вопросов местного значения, которые реализуются в специальных правовых формах, отличающихся от правовых форм органов государственной власти¹⁹.

Необходимо подчеркнуть, что государственный аппарат, к  которому относится большинство  образованных в государстве органов  государственной власти, состоит из чиновников (должностных лиц), а так же государственных служащих, не обладающих властными полномочиями²⁰.  Организационная структура же органов местного самоуправления,  состоит из муниципальных должностей, и структурных подразделений. Муниципальные должности замещаются муниципальными служащими, совокупность должностей составляют штат органов местного самоуправления²¹. Должностные лица местного самоуправления не относятся к категории государственной службы.

В связи с федеративным государственным устройством РФ в систему органов государственной власти входят органы государственной власти РФ и органы государственной власти ее субъектов. Структура  же органов местного самоуправления состоит из отраслевых (функциональных) и территориальных органов местных администраций.

И  ряд органов государственной  власти, и органы местного самоуправления наделены правом  нормотворческой  деятельности, однако существенные отличия  заключаются в компетенции и  юридической силе издаваемых данными  органами  нормативных актов.

Говоря о нормативных актах необходимо отметить, что основным законом Российской Федерации является Конституция РФ, обладающая высшей юридической силой на  территории РФ. В пределах же муниципального образования, действует устав, являющийся своеобразной малой конституцией на территории муниципального образования. Конституирующее значение устава муниципального образования для местного самоуправления вытекает из статьи 44 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления», содержащей достаточно широкий перечень сведений, которые необходимо включать в устав муниципального образования. Устав составляет правовую основу местного самоуправления, именно в соответствии с уставом принимаются иные правовые акты местного самоуправления, действуют органы местной власти. В свою очередь устав  не должен противоречить Конституции РФ, федеральным конституционным законам, Федеральному закону "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов РФ.

Государственное управление и местное самоуправление являются видами социального управления. Но на этом сходства не заканчиваются, так  и органы местного самоуправления, в соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления» от 06.10.2003 г. и органы законодательной власти избираются непосредственно населением. Органы  местного самоуправления наряду с органами государственной власти осуществляют полномочия как коллегиально, так  и единолично, так органы  местного самоуправления по способу принятия решений делятся на коллегиальные и единоличные. Так же следует отметить, что и органы местного самоуправления и органы государственной власти осуществляют свою деятельность на схожих принципах, так принцип приоритета прав и свобод гражданина закрепленный в статье 18 Конституции РФ: «Права и свободы человека и гражданина определяют смысл и содержание деятельности не только органов государственной власти, но и местного самоуправления»

При определении структуры  органов местного самоуправления необходимо узнать мнение населения, историю и  традиции данной территории²².

Такие принципы как: принцип  горизонтального, принцип вертикального разделение функций, принцип гласности, законности присущи как государственным, так и органам местного самоуправления.

 Д.Б. Миннигулова определяя статус данных органов, указывает на то, что и органы государственной власти и органы местного самоуправления, обладают правами юридических лиц, но не являются юридическими лицами²³.

И наконец, органы власти субъекта Федерации и муниципальные органы в одинаковой мере вынуждены считаться с особенностями географического положения, климатическими условиями, историческими традициями, особенностями национальной и социальной структуры местного сообщества, сложившейся экономической базой, инфраструктурой транспорта и связи и т.п. Совокупность факторов, отличающая один регион от другого в масштабах страны, является объективным условием, влияющим на деятельность как органов власти субъекта Федерации, так и органов власти местного самоуправления.

По мнению Р.М. Усмановой  местное самоуправление отличается от государственного управления следующими признаками²⁴:

1. Местное самоуправление  представляет собой особый вид  деятельности по осуществлению  населением самостоятельно и  под свою ответственность публичной  власти, которая отличается от  государственного управления по форме методам и содержанию. Местное самоуправление - это в соответствии с действующим законодательством деятельность по реализации Федеральных законов, региональных нормативных актов и собственных решений.

2. Местное самоуправление наряду  с правоприменительной деятельностью  осуществляет и местное правотворчество. В соответствии со ст. 43 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в  Российской  Федерации»  от 06.10.2003  г. в систему муниципальных правовых актов входят устав муниципального образования, правовые акты, принятые на местном референдуме, решения представительного органа муниципального образования, а также акты главы местной администрации, который издает их по вопросам местного значения и вопросам, связанным с осуществлением отдельных государственных полномочий. Все они являются актами высшей юридической силы, имеют прямое действие и применяются на всей территории муниципального образования.

3. Местное самоуправление осуществляется  везде, где возникает необходимость  в обеспечении исполнения законодательных  актов, а также реализации прав граждан на местное самоуправление. Оно осуществляется на определенной территории. Однако может распространяться и на государственные объекты, которые  делегированы органам местного самоуправления.

4. Местное самоуправление - это непрерывная, постоянная и планомерная деятельность, основанная на определенных объективных закономерностях. В процессе местного самоуправления решаются местные задачи и обеспечиваются как интересы отдельной местности так и интересы государства, а также конституционные права и свободы граждан.

5. Местное самоуправление осуществляется  специальными органами. Так в  соответствии со ст. 34 Федерального  закона «Об общих принципах  организации местного самоуправления  в Российской Федерации» от 06.10.2003 г. структуру органов местного самоуправления  составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация, контрольный орган муниципального образования, иные органы местного самоуправления, предусмотрены уставом местного муниципального образования. Участие органов государственной власти и их должностных лиц в формирование органов местного самоуправления допускается только в предусмотренных законом случаях: при формировании конкурсной комиссии в муниципальном районе для проведения конкурса на замещение должности главы местной администрации и при расторжении контракта с ним на основании заявления высшего должностного лица субъекта РФ.

6. Местное самоуправление отвечает  принципу законности, т.е. деятельность  её органов, основывается на  положениях  и  требованиях устава муниципального образования, который не должен как отмечалось вше не должен противоречить федеральному законодательству и законодательству субъектов.

7. Местное самоуправление основывается  на принципе организационности, т.е. для него характерно многообразие организационных форм, совокупность управленческого механизма. Так, в соответствии с законом формами непосредственного осуществления населением местного самоуправления являются местный референдум, муниципальные выборы, голосования по отзыву депутата, сход граждан, правотворческая инициатива, территориальное общественное самоуправление, публичные слушания, собрания граждан, собрания делегатов, опрос граждан, а также и другие формы, не противоречащие Конституции РФ, Федеральным законам, законам субъектов РФ. Организационной деятельностью обладают и образуемые населением органы местного самоуправления, которая характеризуется предметностью, общественным характером и целесообразностью.

8. Местное самоуправление реализует полномочия юрисдикционного характера, т.е. обеспечивает  административный (внесудебный) порядок осуществления органами местного самоуправления так называемого «принуждающего» управления (например, назначение административных наказаний административными комиссиями, применение мер административного предупреждения или административного пресечения).

1. Сущность местного самоуправления, отражают функции характерные для всех муниципальных образований.

Следовательно, местное самоуправление необходимо рассматривать как институт государственного устройства, наделенный частью публичной власти государства, целью которого является обеспечение эффективного демократического решения вопросов, связанных с жизнедеятельностью местных территориальных коллективов, в границах их проживания.

1.3. Теории местного самоуправления

Необходимость теоретической  разработки вопросов местного самоуправления наиболее очевидна была в России в  связи с введением земских  учреждений во второй половине XIX века, так как ни вопрос компетенции, ни вопрос организации, на вопрос контроля не являлся в достаточной мере общепризнанным в науке и печати. Проблемы местного самоуправления и, в частности, вопрос о правовой природе местного самоуправления не утратил своей актуальности и в настоящее время.

Уже в XIX веке определилось несколько научных подходов к определению местного самоуправления, особенностей его соотношения с государством, оформившихся в виде ряда концепции местного самоуправления. Наибольшее распространение в России второй половины XIX века получили общественная и государственная теории местного самоуправления. Согласно государственной теории любая деятельность по управлению, осуществляемая носителем публично – правовых прав и обязанностей, есть деятельность государственная. Всякое управление публичного характера с точки зрения представителей государственной теории является делом государственным²⁵. Основные положения данной теории были сформированы выдающимися немецкими учеными XIX в. Рудольфом Гнейстом и Лоренцем Штейном. Эта теория получила широкое распространение в России, развитию её основных положений уделяли внимание такие видные русские юристы, как Н.И. Лазаревский, А.Д. Градрвский, В.П. Безобразов²⁶. Так же данной концепции придерживались многие дореволюционные ученые. Так, Н.М. Коркунов определял, что составной частью государственного управления является самоуправление. В.В. Балытников, следующим образом определяет государственную природу местного самоуправления: «Через органы местного самоуправления осуществляется государственная власть ибо кроме государственной иной разновидности публичной власти не существует»²⁷.

Согласно данной теории:

1. Местное самоуправление представляет собой, прежде всего одну

 из форм организации  государственного управления на  местах и является частью общей государственной системы.