Правовой статус коренных малочисленных народов

Обосновывая понятие  “коренные народы”, обратимся к  ряду нормативно-правовых актов. Так Конвенция Международной организации труда №169 “О коренных народах, ведущих племенной образ жизни в независимых странах” от 27 июня 1989 года вводит понятие “коренные народы” (ст.1), под которыми понимаются потомки тех “кто населял страну или географическую область, частью которой является данная страна, в период ее завоевания или колонизации или в период установления существующих государственных границ и которые, независимо их правового положения, сохраняют некоторые или все свои социальные, экономические, культурные и политические институты”²³.

Несколько иная трактовка  коренных народов дана в Конституции  Парагвая, принятой в 1992 году²⁴. Согласно Конституции к коренным народам относятся этнические группы, культура которых существовала до образования государства. Таким образом, если по Конвенции МОТ№169, критерием отнесения к коренным народам являются факт проживания на территории предков и сохранение полностью или частично языка, обычаев, образа жизни, то по Конституции Парагвая таким критерием является факт существования культур, этнических групп, живших на территории Парагвая до его образования.

Термин “коренные народы” используется и в Канадском законодательстве. Так, в ч. 2 п. 35 Конституционного акта 1982 года под “коренным народами Канады” разумеются индейцы, инуиты и метисы Канады”.

Полагаем, что коренные народы отличает территориальная укорененность, то есть отношение к определенному ландшафту как к необходимому, главному и зачастую единственному, месту своего существования и развития, вне которого поддерживать собственную этническую самобытность затруднительно. В изложенных выше определениях коренных народов на первое место, как видится, выдвигается иной аспект, исторический. По сути, к коренным причисляются “завоёванные народы”, народы, подвергнутые “колонизации”. Вряд ли это справедливо. Нельзя из числа коренных исключать народы, проживающие, например, в пределах собственных государств, оседло, на том основании, что они пришли на территорию своего нынешнего существования позднее какого-то другого народа. Вопрос о том, кто и куда пришел первым или до образования государства очень непросто²⁵. Еще добавим, что его постановка, и тем более использование в качестве юридической квалификации, способствует не объединению, а разъединению людей.

На наш взгляд коренными  должны считаться народы, относящиеся  к месту своего проживания как  к собственной этнической территории независимо от того, доминируют они на этой территории политически и экономически или нет. Естественно, решая вопрос о статусе коренного народа, недостаточно исходить только из субъективного отношения народа к территории проживания как к собственной этнической территории. Важны и иные обстоятельства. В частности, множественность поколений, т.е. проживание на территории более пяти поколений.

Отметим, что в среде  коренных выделяются народы, не доминирующие на своей этнической территории, нуждающиеся в особом правовом режиме поддержки, учёте особенностей их быта и хозяйствования (как правило, доиндустриальных)²⁶. Думается, что применительно к ним в виде исключения, не должен рассматриваться обязательным квалифицирующим признаком факт оседлого проживания и хозяйствования людей. К числу коренных народов, но из тех, что не доминируют политически и экономически в регионах своего проживания, необходимо относить и кочующие народы. Такой подход соответствует в целом международному законодательству.

Выше было заявлено, что коренные народы - вид этнических общностей. На наш взгляд, применительно к таким народам следует говорить о политико-территориальным (государственном) укоренении, а не об этническом укоренении. Распад названных государств сразу же ведет и к распаду соответствующих многонациональных сообществ (СССР, Югославия). Мы считаем, что в случае с многонациональными сообществами следует говорить об укорененном существовании граждан, населения, а не самого многонационального сообщества. Укоренённые народы не прекращают своего существования в связи с распадом государства их проживания (например, его захватом или иными обстоятельствами). Этническая укорененность гораздо глубже государственной самоидентификации.

Таким образом, этнос  — это социально-природная общность, не имеющая единой и единственной организационной структуры, возникающая на определенной территории, но не всегда в дальнейшем на ней проживающая, имеющая особое самосознание, обладающая культурой, отличной от культур иных общностей и закрепляющая свою самобытность в этнониме.

Этносы подразделяются на племена, народности, нации, национальные меньшинства. Часть этноса может выступать в виде национального меньшинства или этнографической группы.

Коренные народы обладают признаками этноса. Отличительным признаком коренных народов является территориальная, а не историческая укоренённость.

Частью множества рассмотренных  этносов являются коренные малочисленные  народы.

§ 2. Правовое положение современных коренных малочисленных народов.

Для России как многонационального государства огромное значение имеет вопрос регулирования федеративных отношений.

Согласно Конституции  РФ, единственным источником власти и  носителем суверенитета в Российской Федерации является её многонациональный  народ, характеризующийся единой социально-экономической и политической общностью.

Основы национальной политики заложены в ныне действующей  Конституции Российской Федерации. Она содержит многие положения, существенно  важные для совершенствования национальных отношений в стране. Именно с российской Конституции начинается и формирование юридических гарантий обеспечения прав национальных меньшинств и коренных малочисленных народов.

Проведение  национальной политики осуществляется, прежде всего, посредством обеспечения  эффективной реализации правовых принципов регулирования межнациональных отношений, заложенных в Конституции Российской Федерации. В их числе следует назвать:

- равенство  прав и свобод человека и  гражданина независимо от его  национальной принадлежности, языка  и культуры;

- запрещение  любых форм ограничения прав  граждан по национальному признаку, а также действий, направленных  на разжигание национальной розни;

- признание  общепризнанных принципов равноправия  и самоопределения народов при  безусловном сохранении исторически сложившегося государственного единства Российской Федерации;

- гарантии прав  коренных малочисленных народов  и национальных меньшинств;

- предоставление  права каждому лицу свободно  определять свою национальную  принадлежность;

- содействие  со стороны государства развитию национальных культур и языков; защита прав граждан России, этнических россиян в различных странах.

Свое развитие данные принципы получили в Концепции  государственной национальной политики, утвержденной Указом Президента Российской Федерации 15 июня 1996 г. N 909. Именно на основе этих принципов осуществляется разработка и принятие законодательных и иных нормативных актов, как на федеральном, так и на региональном уровне, а также осуществляется реализация вопросов местного значения органами местного самоуправления. Современная государственная национальная политика концептуально ориентирована на устойчивое развитие народов и национальных меньшинств, на демократизацию межнациональных и федеративных отношений, на полный учет и использование на практике потенциала самобытности каждого народа и национального меньшинства и общегосударственного потенциала, на сотрудничество и сотворчество всех народов Российской Федерации.

В законодательстве Российской Федерации употребляется термин «коренные малочисленные народы». Так, федеральным законом «об общих принципах организации общин коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего востока Российской Федерации»²⁷ установлено, что коренные малочисленные народы Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации - народы, проживающие в районах Севера, Сибири и Дальнего Востока на территориях традиционного расселения своих предков, сохраняющие традиционные образ жизни, хозяйствование и промыслы, насчитывающие менее 50 тысяч человек и осознающие себя самостоятельными этническими общностями.

В отличие от международного законодательства, в  российском законодательстве установлен числовой критерий в 50 тыс. человек, по которому народы, могут относить себя к коренным малочисленным. Это означает включение в сферу правового регулирования коренных народов, насчитывающих по численности менее 50 тысяч человек, и исключение из правового поля коренных народов, которые в своем развитии перешагнули установленный законодателем количественный барьер, хотя они ничем, разве только что в количестве, не отличаются от коренных малочисленных народов. Международное законодательство, а именно Конвенция Международной Организации Труда № 169 «о коренных народах и народах, ведущих племенной образ жизни в независимых странах», принятой в Женеве, 7 июня 1989 г. оперирует понятием «коренные народы», а так же понятием «народы, ведущие племенной образ жизни». В данной конвенции под коренными народами понимается народы в независимых странах, которые рассматриваются как коренные ввиду того, что они являются потомками тех, кто населяют страну или географическую область, часть которой является данная страна, в период её завоевания или колонизации или в период установления существующих государственных границ, и которые независимо от их правового положения, сохраняют некоторые или все свои социальны, экономические, культурные и политические институты. Помимо этого, международное законодательство оперирует понятием «народы, ведущие племенной образ жизни», куда относят народы, ведущие племенной образ жизни в независимых странах, социальные, культурные и  экономические условия которых отличают их от других групп национального сообщества и положение которых регулируются полностью или частично их собственными обычаями или традициями, или специальным законодательством. Данная конвенция ратифицирована Россией.

В Российской Империи  Устав об управлении инородцев 1822 года распространялся на всех инородцев, проживавших в Сибири, независимо от их количественного критерия. Поэтому, использование только лишь количественного критерия автор считает нецелесообразным, т.к. как уже говорилось, 50 тыс. барьер исключает ряд коренных народов из сферы правового регулирования, а последние фактически ничем, кроме численности не отличают. А.Б. Литвякова²⁸ предлагает для более точного отнесения коренных народов к малочисленным необходимо учитывать исторический процесс их укорененности. Однако в своей работе А.Б. Литвякова не указывает процедуру и по каким критериям можно определять исторический процесс укоренения, т.к. нередко территория происхождения и дальнейшего проживания этноса не всегда совпадают. К тому же в своей работе А.Б. Литвякова предлагает критерий укорененности учитывать ещё и с функционального аспекта.

На наш взгляд необходимо исключить из понятия коренных малочисленных народов численный признак, т.к. во-первых, он не вполне отвечает требованиям международного права; во-вторых, численность не является объективным фактором, по которому можно присваивать статус малочисленности.

Признак укорененности,

Этническая территория коренным малочисленным народам отводится по их инициативе органами государственной власти совместно с органами местного самоуправления. В Красноярском крае такими органами является Совет администрации Красноярского края и районные администрации края. Этническая территория коренных малочисленных народов может иметь статус национально-государственных образований, такими, например, является Долгано-Ненецкий и Эвенкийский автономный округа, находящиеся на территории Красноярского края. В данном случае вопрос о предоставлении этнической территории коренных малочисленных народов статуса субъекта Российской Федерации решается на федеральном уровне в соответствии со ст. ст. 65, 66 Конституции Российской Федерации от 12 декабря 1993 года и постановлением Конституционного суда Российской Федерации от 28 ноября 1995 г. №15-п по делу о толковании части 2 статьи 137 Конституции Российской Федерации²⁹. Этнический характер территории коренных малочисленных народов определяется через исторический и функциональный критерии укоренённости этих народов.

В пределах этнической территории коренные малочисленные народы ведут  традиционный образ жизни и хозяйствование. Термин “традиционный образ жизни  и хозяйствование” коренных малочисленных  народов используется в Российском законодательстве, в частности в Федеральных законах Российской Федерации “О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации” и “Об общих принципах организации общин коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации”³⁰. В международно-правовых актах³¹, а также в законодательстве ряда зарубежных государств, таких, например, как Канада³²', Колумбия³³, Парагвай вместо термина “традиционный образ жизни и хозяйствование” используются категории “традиционные виды деятельности и наследуемые условия проживания”, “наследуемый образ жизни” и т.д., содержание которых раскрывается в контексте документов.

Применительно к Российскому  законодательству дается понятие только лишь традиционному образу жизни  коренных малочисленных народов в п.2 ст.1 Федерального закона “О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации”. Согласно рассматриваемому закону традиционный образ жизни коренных малочисленных народов - исторически сложившийся способ жизнеобеспечения малочисленных народов, основанный на историческом опыте их предков в области природопользования, самобытной социальной организации, проживания, самобытной культуры, сохранения обычаев и верований. В рассматриваемом понятии отсутствует содержательная глубина.