Правовой статус коренных малочисленных народов

Вопросы защиты исконной среды обитания, а также прав коренных малочисленных народов в области традиционного природопользования находятся, исходя из ст. 72 Конституции Российской Федерации, в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Федерации.

За последние  годы в Российской Федерации разработан и принят ряд федеральных законов, иных нормативных актов, планов и программ, направленных на защиту исконной среды обитания, традиционного образа жизни, хозяйствования и промыслов коренных малочисленных народов. К их числу, если выделять специальные акты законодательного уровня, следует, прежде всего, отнести уже упоминавшиеся Федеральные законы от 30 апреля 1999 г. N 82-ФЗ "О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации"⁴³, от 20 июля 2000 г. N 104-ФЗ "Об общих принципах организации общин коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации"⁴⁴, а также от 7 мая 2001 г. N 49-ФЗ "О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации"⁴⁵. Данные акты были приняты в развитие соответствующих конституционных положений. Согласно Конституции Российской Федерации земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории (ст. 9). Кроме того, исходя из уже названной ст. 72 Конституции, Российская Федерация взяла на себя обязательства по осуществлению защиты исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей.

Важно отметить, что указанные Законы определяют специальные права лиц, относящихся  к коренным малочисленным народам, а также их традиционных объединений (общин). Если же говорить об общих правах, то представители коренных народов  пользуются в данной сфере всеми теми же правами, которые установлены для них как для всех граждан российского государства. Специальные права определяют специальный статус лиц, относящихся к малочисленным народам, по сравнению с общим статусом человека и гражданина, установленным Конституцией Российской Федерации и федеральным законодательством. Кроме того, ряд прав, предусмотренных указанными выше Федеральными законами, предоставляется коренным малочисленным народам на коллективной основе. Это значит, что каждое лицо, относящее себя к представителям коренных малочисленных народов и отвечающее ряду признаков, может пользоваться указанными правами.

В соответствии с Федеральным законом "О гарантиях  прав коренных малочисленных народов  Российской Федерации" лицам, относящимся к коренным малочисленным народам, а также их общинам предоставляется право безвозмездного владения и пользования в местах их традиционного проживания и хозяйственной деятельности землями различных категорий, необходимыми для осуществления их традиционного хозяйствования и занятия традиционными промыслами, и общераспространенными полезными ископаемыми. При этом указывается, что порядок такого владения и пользования определяется федеральным законодательством и законодательством субъектов Федерации. Кроме того, лица, относящиеся к малочисленным народам, общины малочисленных народов могут участвовать в осуществлении контроля за использованием земель и общераспространенных полезных ископаемых, находящихся в местах их традиционного проживания и хозяйственной деятельности, другими субъектами. В случае если в результате хозяйственной деятельности организаций, а также физических лиц был нанесен ущерб исконной среде обитания малочисленных народов, то последние имеют право на возмещение понесенных ими убытков. Вместе с тем в Законе не определено, куда должны направляться и кто конкретно должен распоряжаться средствами, перечисляемыми в счет компенсации понесенных коренными народами убытков, и как конкретно должны участвовать в распределении и контроле за использованием этих средств заинтересованные представители коренных малочисленных народов. На практике, как правило, эти средства направляются на счета органов местного самоуправления, организованных и действующих на соответствующих территориях. Между тем должного контроля за реализацией ими перечисляемых средств не осуществляется. И средства, которые должны были бы направляться на восстановление и улучшение пастбищ, охотничьих хозяйств и т.п., на самом деле нередко направлялись на совершенно иные цели (выплату заработной платы работникам бюджетной сферы, выплату пенсий, пособий и пр.)⁴⁶. Кроме того, до сих пор точно не определено, какой конкретно ущерб и в каком размере должен возмещаться коренным малочисленным народам. Для этого важно четко установить цели, которые должны определять направления расходования этих средств. Естественно при этом, что речь вовсе не идет о том, чтобы полностью компенсировать им стоимость природных ресурсов, которые они утратили в связи с изъятием у них территорий традиционного природопользования. В связи с этим было бы несправедливо обвинять коренные народы в том, что они требуют полного контроля над землями и ресурсами, поскольку на сегодняшний день они составляют основной источник экономического обеспечения всей страны.

Федеральный закон "О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации" закрепляет права коренных малочисленных народов, проживающих на всей территории Российской Федерации. По сравнению с этим Законом более ограниченное действие имеет другой Закон, который регулирует права коренных малочисленных народов, проживающих в районах Севера, Сибири и Дальнего Востока. Речь идет о Федеральном законе "О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации", который уже непосредственно направлен на определение правовых основ образования, охраны и использования территорий традиционного природопользования коренных малочисленных народов этого региона. Согласно названному Закону под территориями традиционного природопользования понимаются особо охраняемые природные территории, образованные для ведения традиционного природопользования и традиционного образа жизни коренными малочисленными народами.

Следует обратить внимание, что, как в названии Закона, так и в его тексте используется формулировка именно "территорий традиционного природопользования", а не "земель традиционного природопользования" коренных народов. Известно, что при разработке данного Закона имел место спор, касающийся предмета регулирования данного акта, и принятие за основу той или иной указанной формулировки было принципиально важно. Дело в том, что замена формулировки "территории" на "земли" традиционного природопользования, по сути, разрушает всю концепцию самого традиционного природопользования, которое по определению является комплексным и использует все виды земель, в которые входят и земли сельскохозяйственных угодий, и земли лесного фонда, водного фонда, резервного фонда, земли поселений и весь комплекс возобновляемых природных ресурсов на основе принципов долговременности и экстенсивности использования. В связи с этим важно, что и в международном праве используемое при определении прав коренных народов понятие "земля" трактуется в более широком аспекте, чем просто как отдельный природный ресурс - имеется в виду не только поверхностный плодородный слой почвы, но и все то, что находится в ней либо с ней связано (природные ресурсы, леса, водные объекты, животный, растительный мир и пр.). Наиболее наглядно это видно на примере ст. 13 Международной конвенции "О коренных народах и народах, ведущих племенной образ жизни в независимых странах", где говорится, что "Использование в ст. 15 и ст. 16 термина "земли" включает понятие территорий, охватывающих всю окружающую среду районов, которые занимают или используют иным образом соответствующие народы". Иначе говоря, территории - это пространства. На этой территории могут находиться земля, природные ресурсы и природные комплексы. В связи с этим очевидны различия в правах: земля, земельные участки могут предоставляться в собственность, в аренду и пр. К территориям же должен применяться совсем иной правовой режим.

Традиционное  природопользование в соответствии с названным выше Законом рассматривается  как исторически сложившиеся  и обеспечивающие неистощительное природопользование способы использования объектов животного мира, других природных ресурсов аборигенными малочисленными народами. Как правило, к традиционному природопользованию коренных малочисленных народов Севера относятся такие виды деятельности, как оленеводство, морзверобойный и охотничий промыслы, рыболовство, собирательство дикоросов и др⁴⁷. Однако юридически данные виды традиционного природопользования в настоящее время на федеральном уровне не определены. Территориально данными видами деятельности заняты в основном народы Севера, Сибири, Дальнего Востока, т.е. они имеют явно выраженную региональную специфику, что нашло отражение и в пределах регулирования данного Закона. Вместе с тем Закон не направлен на регулирование традиционного природопользования народов Северного Кавказа, поскольку в этом регионе вопросы традиционного природопользования имеют значительные особенности.

Важно отметить, что практически все исследователи  традиционного природопользования подчеркивают его неразрывность со средой обитания, его культурно-адаптивную функцию, которая обеспечивает гибкость и адекватность традиционного природопользования к климатическим изменениям. Установлено, например, что в периоды локальных потеплений часть оленеводов переходит к морзверобойному промыслу, при похолодании возвращается к оленеводству, так как климатические изменения влекут за собой изменения ресурсной базы традиционного природопользования. Отмечается комплексность - сочетание разных видов природопользования на различных ландшафтах одной территории⁴⁸. Основными принципами традиционного природопользования всегда были высокая степень адаптивности, долговременность, экстенсивность на широких площадях, система рекреации возобновляемых природных ресурсов, очень малая энергоемкость, рационализм. Именно в связи с этим такую значительную роль для коренных народов в защите их традиционного природопользования и исконной среды обитания играет природоохранное законодательство и природоохранные организации.

Главная цель Закона о территориях традиционного природопользования заключается в том, чтобы вывести территории традиционного природопользования из гражданского оборота, чтобы они были исключены из сферы купли-продажи, наследования, дарения, аренды и тем самым были сохранены для будущих поколений коренных малочисленных народов⁴⁹ <*>. Таким образом, в Законе во многом был учтен негативный опыт последних лет, когда закреплявшиеся за коренными народами в отдельных субъектах Федерации территории традиционного природопользования в виде родовых угодий, крестьянских хозяйств и национальных предприятий нередко переходили за минимальные материальные возмещения новым владельцам - нефте- и газодобывающим компаниям, различным акционерным обществам, в том числе иностранным юридическим лицам, а коренные народы оставались не у дел⁵⁰ <**>. Это происходило потому, что территории традиционного природопользования не были вовремя защищены федеральным законодательством и в условиях "стихийного рынка" обречены были переходить из рук в руки.

В то же время  этот Закон не нарушает гражданских прав представителей коренных малочисленных народов быть собственниками земельных участков. Как и любые другие граждане, они могут получать в собственность земельные участки для любых, предусмотренных законодательством целей. Нормы Федерального закона о территориях традиционного природопользования распространяются только на те случаи, когда лица из числа коренных малочисленных народов, их общины и объединения общин используют территории традиционного природопользования в целях "защиты исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных народов; сохранения и развития самобытной культуры малочисленных народов; сохранения на территориях традиционного природопользования биологического разнообразия" (ст. 4).

Закон направлен на обеспечение интересов только тех представителей из числа коренных народов и этнических общностей, которые занимаются традиционным природопользованием. Представители же коренных народов, не занимающиеся традиционными видами деятельности, живущие в городах и имеющие другие занятия и источники доходов, для защиты своих этнических прав нуждаются в других законах. Они нуждаются в правах на свободу этнической идентификации, использования родного языка, развития национальной культуры, в правах на свободу создания объединений по национальному признаку, развития национальных институтов самоуправления и др. Иначе говоря, в правах, регламентация которых на сегодняшний день осуществляется законодательством о национально-культурной автономии и которые распространяются на них наравне с другими этническими общностями, находящимися в ситуации национального меньшинства.

Одним из основных субъектов права традиционного  природопользования являются общины коренных малочисленных народов Российской Федерации. Их статус закреплен в Федеральном законе от 20 июля 2000 г. N 104-ФЗ "Об общих принципах организации общин коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации"⁵¹ <*>. Но помимо общин, права в области традиционного природопользования могут быть закреплены также за отдельными лицами, относящимися к малочисленным народам, а также лицами, хотя и не относящимися к малочисленным народам, но постоянно проживающими в местах их традиционного проживания и хозяйственной деятельности и осуществляющими и ведущими такие же, как и коренные малочисленные народы, традиционное природопользование и традиционный образ жизни (в последнем случае - в соответствии с законами субъектов Федерации).

В Законе выделяются территории традиционного природопользования (ТТП) федерального, регионального и местного значения, предусматривается порядок образования каждого вида территорий, в том числе устанавливаются условия определения их размеров и границ. Так, порядок выделения земель традиционного природопользования осуществляется, согласно Закону, на основании обращений лиц, относящихся к малочисленным народам, и общин малочисленных народов или их уполномоченных представителей. Как уже отмечалось ранее, в зависимости от вида территории решения об образовании принимаются Правительством Российской Федерации по согласованию с органами государственной власти соответствующих субъектов Российской Федерации, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации либо органами местного самоуправления. Они же устанавливают и границы этих территорий.

Размеры территорий традиционного природопользования определяются с учетом необходимости  поддержания достаточных для  обеспечения возобновляемости и  сохранения биологического разнообразия популяций растений и животных; возможности  осуществления различных видов традиционного природопользования; сохранения исторически сложившихся социальных и культурных связей лиц, относящихся к малочисленным народам; сохранения целостности объектов историко-культурного наследия.

Важно отметить, что одним из аспектов проблемы коренных малочисленных народов является тот факт, что территории традиционного природопользования коренных малочисленных народов не всегда совпадают не только с границами административно-территориальных единиц, но также и с границами субъектов Федерации, а иногда - и границами государств. При этом в соответствии с Законом образование территорий традиционного природопользования местного значения, находящихся на территориях нескольких муниципальных образований, осуществляется решениями органов местного самоуправления соответствующих муниципальных образований. Если же эти территории находятся на территориях нескольких субъектов Федерации, то решение об образовании территорий традиционного природопользования (регионального значения) должно осуществляться решениями органов исполнительной власти данных субъектов. Вместе с тем такой порядок образования территорий традиционного природопользования, предусмотренный Федеральным законом "О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации", в настоящее время не вполне согласуется с положениями Земельного кодекса Российской Федерации, в соответствии с которым границы территорий традиционного природопользования определяются Правительством Российской Федерации (ч. 5 ст. 97). В таком случае не вполне понятно, насколько ограниченными являются полномочия органов государственной власти и органов местного самоуправления при принятии решений о создании территорий традиционного природопользования. В дополнение к сказанному следует указать, что Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" не рассматривает вопросы создания территорий традиционного природопользования регионального значения в числе собственных полномочий органов государственной власти субъектов Федерации, финансирование по которым осуществляется за счет бюджета субъекта Федерации (ст. 26.3). Точно так же Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" не включает в число вопросов местного значения вопросы создания территорий традиционного природопользования местного значения.