Правовой статус коренных малочисленных народов

В Законе ничего не говорится о том, как вопросы образования территорий традиционного природопользования должны решаться в случае, когда указанные территории расположены на территории двух или более государств. Речь в данном случае может идти, например, о таком народе, как эскимосы, проживающие, как известно, на территориях таких государств, как Россия (восточное побережье Чукотки, остров Врангеля), США (Аляска), Северная часть Канады, а также Гренландия. Разнообразие интересов, законов, политики и планов национального развития в различных странах могут иметь непосредственное отрицательное влияние на сохранение земель, территорий и ресурсов таких коренных народов. Очевидно, эта проблема в будущем должна решаться на межгосударственном уровне, в том числе и на основе двусторонних договоров и соглашений.

В соответствии с названным выше Законом территории традиционного природопользования подразделяются на поселения, в том  числе поселения, имеющие временное  значение и непостоянный состав населения, стационарные жилища, стойбища, стоянки  оленеводов, охотников, рыболовов; участки земли и водного пространства, используемые для ведения традиционного природопользования и традиционного образа жизни, в том числе оленьи пастбища, охотничьи и иные угодья, участки акваторий моря для осуществления промысла рыбы и морского зверя, сбора дикорастущих растений; объекты историко-культурного наследия, в том числе культовые сооружения, места древних поселений и места захоронений предков и иные объекты, имеющие культурную, историческую, религиозную ценность, а также другие части. Правовой режим территорий традиционного природопользования устанавливается положениями об этих территориях, утвержденными соответственно Правительством Российской Федерации, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления с участием лиц, относящихся к малочисленным народам, и общин малочисленных народов или их уполномоченных представителей. Последнее положение, однако, также не согласуется с нормами Земельного кодекса Российской Федерации, в ст. 97 которого указывается, что порядок природопользования на указанных территориях устанавливается федеральными законами.

Специальный раздел Закона устанавливает правовой режим  территорий традиционного природопользования, включающий, в том числе, и права  по использованию природных ресурсов, находящихся на территориях традиционного природопользования, а также общераспространенных полезных ископаемых, находящихся на территориях традиционного природопользования.

Земельные участки  и другие обособленные природные объекты, находящиеся в пределах границ территорий традиционного природопользования, предоставляются лицам, относящимся к малочисленным народам, и общинам малочисленных народов в безвозмездное пользование. Это же право предоставляется им и в отношении общераспространенных полезных ископаемых, находящихся на территориях традиционного природопользования, для личных нужд. Закон не предусматривает возможности передачи данных земель и полезных ископаемых в собственность коренных народов; они являются государственной или муниципальной собственностью.

На земельных  участках, находящихся в пределах границ территорий традиционного природопользования, для обеспечения кочевки оленей, водопоя животных, проходов, проездов, водоснабжения, прокладки и эксплуатации линий электропередач, связи и трубопроводов, а также других нужд могут устанавливаться публичные сервитуты в соответствии с законодательством Российской Федерации, если это не нарушает правовой режим территорий традиционного природопользования.

Новеллой данного  Федерального закона является положение, согласно которому правовое регулирование отношений в области образования, охраны и использования территорий традиционного природопользования может осуществляться обычаями малочисленных народов (ст. 2 Закона). Это позволяет коренным народам толковать свои права на территории традиционного природопользования в соответствии с реальными особенностями традиционного образа жизни и культуры этих народов. Данное положение соответствует международным нормам в этой сфере. Статья 8 Конвенции N 169 МОТ "О коренных народах и народах, ведущих племенной образ жизни в независимых странах" требует учитывать в национальных законах обычаи и обычное право. Одновременно закрепляется право сохранять собственные обычаи и институты, если они не противоречат основным правам, определенным национальной правовой системой, и международным правам человека. Кстати, следует в этой связи напомнить, что подобные нормы существовали и в Российской империи⁵² <*>.

В Законе предусматривается  возможность изъятия для государственных или муниципальных нужд земельных участков и других обособленных природных объектов, находящихся в пределах границ территорий традиционного природопользования. При этом, в случае изъятия земельных участков и других обособленных природных объектов, находящихся в пределах границ территорий традиционного природопользования, для государственных или муниципальных нужд лицам, относящимся к малочисленным народам, и общинам малочисленных народов предоставляются равноценные земельные участки и другие природные объекты, а также возмещаются убытки, причиненные таким изъятием. Вместе с тем на федеральном уровне не определен общий порядок определения и возмещения таких убытков. Представляется, что эти вопросы должны решаться в соответствии с нормами гражданского законодательства.

Закон не устанавливает  условий прекращения или ограничения  права пользования и владения землями традиционного природопользования коренными малочисленными народами, например, в результате добровольного  отказа от земель традиционного природопользования или части их, при использовании этих земель не по целевому назначению; при прекращении деятельности общины, родовой семьи; неиспользовании этих земель в течение ряда лет и по другим причинам, за исключением уже упоминавшегося изъятия данных земель для государственных или муниципальных нужд.

Важный момент, который должен был найти более  полное отражение в Законе, - это  вопрос о правовом статусе территорий, на которых расположены священные  и ритуальные места малочисленных  народов. В настоящее время такая регламентация осуществляется только двумя статьями указанного Закона (ст. ст. 10 и 16), а также отдельными нормами ряда других федеральных законов (Градостроительного кодекса, Федеральных законов "О свободе совести и религиозных объединениях", "О погребении и похоронном деле" и др.). Правовая регламентация разрозненна и неполна. Священные и ритуальные места пользуются особым отношением со стороны коренных малочисленных народов. В международной практике их рассматривают в качестве элемента культурного наследия коренных народов. В связи с этим регламентация статуса указанных мест должна осуществляться с учетом специальных норм (возможно, даже отдельного закона), обеспечивающих максимальный доступ представителей указанных народов к своим святилищам.

К сожалению, в  Законе практически не предусматривается  и порядок разрешения споров, возникающих  между коренными народами и органами государственной власти, органами местного самоуправления, должностными лицами государственной власти и местного самоуправления, предприятиями, учреждениями и организациями различных форм собственности, а также общественными объединениями по поводу реализации коренными народами их прав на земли традиционного природопользования, охраны окружающей природной среды в районах проживания и хозяйственной деятельности коренных народов, порядка возмещения причиненного вреда и т.д., в том числе и через создание согласительных процедур.

Несмотря на то что не все вопросы удалось  решить в данном Законе, тем не менее  Федеральный закон "О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов..." имеет важное практическое значение. Он представляет собой, по сути, базовый акт, являющийся основой для развития прав коренных народов в сфере земельных отношений в отраслевом законодательстве, а также для развития соответствующего законодательства субъектов Российской Федерации.

Необходимость совершенствования указанного Закона, помимо названных выше его недостатков, связана также с противоречивостью  федерального земельного законодательства в области традиционного природопользования. Требует уточнения правовое положение территорий традиционного природопользования. Названный Федеральный закон относит территории традиционного природопользования к землям особо охраняемых природных территорий. Аналогичное положение содержится и в ст. 95 Земельного кодекса Российской Федерации. В то же время в ст. 7 Земельного кодекса устанавливается, что в местах традиционного проживания и хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов в случаях, предусмотренных законодательством, может быть установлен особый режим использования земель различных категорий. Таким образом, в Земельном кодексе Российской Федерации в одной статье устанавливается, что территории традиционного природопользования относятся к землям определенной категории (особо охраняемых природных территорий), в другой статье говорится о возможности формирования их на землях различных категорий.

Помимо указанных  законов, в Российской Федерации  регулированием земельных прав коренных малочисленных народов в виде отдельных норм занимаются и отраслевые федеральные законы, действующие в сфере земельных отношений.

Наиболее значительная роль здесь отводится уже называвшемуся  Земельному кодексу Российской Федерации  от 25 октября 2001 г. N 136-ФЗ⁵³ В дополнение к перечисленным ранее правам в Земельном кодексе устанавливается возможность предоставления и использования общинами коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации земель сельскохозяйственного назначения для сохранения и развития их традиционных образа жизни, хозяйствования и промыслов. При этом оговаривается, что условия предоставления таких земельных участков должны будут регулироваться отдельным федеральным законом.

Новым, установленным  в Земельном кодексе, является также положение, согласно которому при предоставлении земельных участков в местах традиционного проживания и хозяйственной деятельности⁵⁴ коренных малочисленных народов Российской Федерации для целей, не связанных с традиционной хозяйственной деятельностью и традиционными промыслами, могут проводиться сходы, референдумы граждан по вопросам изъятия, в том числе путем выкупа, земельных участков для государственных или муниципальных нужд и предоставления земельных участков для строительства объектов, размещение которых затрагивает интересы этих народов. При этом исполнительные органы государственной власти и органы местного самоуправления должны принимать решения о предварительном согласовании размещения объектов с учетом результатов таких сходов или референдумов. Таким образом достигается согласование интересов государства и общества с интересами коренных малочисленных народов. Представляется, что указанное положение Земельного кодекса, по сути, устраняет определенный пробел, допущенный в данной части в Федеральном законе о территориях традиционного природопользования.

Следует отметить, что до принятия нового Земельного кодекса родовые угодья в отдельных  субъектах Федерации предоставлялись  лицам из числа коренных малочисленных  народов, их семьям в пожизненное наследуемое владение, общинам коренных малочисленных народов - в безвозмездное бессрочное пользование. Согласно действующему Земельному кодексу земельные участки не предоставляются общинам коренных малочисленных народов на правах безвозмездного бессрочного пользования. В отношении пожизненного наследуемого владения действующий Земельный кодекс в ст. 21 сохранил это право только за теми, в том числе и за лицами, относящимися к коренным малочисленным народам, которые приобрели это право до вступления в силу данного Земельного кодекса. Более того, Закон о введении в силу действия нового Земельного кодекса не ограничивает во времени возможности таких владельцев для переоформления земель в собственность или в аренду, они могут бессрочно владеть этими земельными участками, передавая их по наследству. Однако новым владельцам это право уже предоставлено быть не может. В связи с этим возникает существенная диспропорция в правах лиц, относящихся к коренным малочисленным народам (такая же, впрочем, как и в отношениях между другими гражданами), которая приводит на практике к неравенству: между теми, кому выделили родовые угодья на правах пожизненного наследуемого владения, и теми, кто не успел такие права получить в связи с вступлением в силу действующего Земельного кодекса⁵⁵ <*>. Это социальное этническое противоречие, которое требует принятия дополнительных законодательных мер для его устранения. Представляется, что одна из таких мер - распространение в законодательном порядке права пожизненного наследуемого владения на земельные участки, находящиеся в пределах территорий традиционного природопользования, на всех лиц, относящихся к коренным малочисленным народам. Дополнительной гарантией обеспечения земельных прав коренных малочисленных народов было бы, на наш взгляд, распространение права безвозмездного бессрочного пользования, установленного ст. 20 Земельного кодекса Российской Федерации, на земельные участки в границах территорий традиционного природопользования на общины коренных малочисленных народов, действующих на правах юридических лиц.

Ряд прав коренных малочисленных народов в области  земельных отношений закреплен  и в иных федеральных законах. Так, в рамках работ по землеустройству, которые проводятся согласно Федеральному закону "О землеустройстве" от 18 июня 2001 г. N 78-ФЗ⁵⁶, должны осуществляться также и мероприятия по организации территорий, используемых общинами коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока и лицами, относящимися к этим народам, для обеспечения их традиционного образа жизни - так называемое внутрихозяйственное землеустройство. При этом при изучении состояния земель, необходимом для организации землеустроительных работ, дается также и оценка качества земель, являющихся исконной средой обитания малочисленных народов. Ее проведение предусмотрено в целях установления продуктивности оленьих пастбищ и наличия биологических ресурсов, необходимых для обеспечения традиционного образа жизни этих народов.

В соответствии с Федеральным законом от 30 декабря 1995 г. N 225-ФЗ (в ред. от 18.06.2001) "О соглашениях о разделе продукции" при разработке и заключении соглашения о разделе продукции участка недр, расположенного на территории проживания и хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов, требуется решение законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Федерации, на территории которого расположен такой участок, принятое с учетом интересов коренных малочисленных народов, а также соответствующего органа местного самоуправления. При этом в отношении участков недр, расположенных на территориях традиционного проживания и хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов, условиями аукциона, конкурса или бесконкурсного предоставления участка недр должна быть предусмотрена выплата соответствующих компенсаций за нарушение режима традиционного природопользования. Разработка условий пользования участками недр, расположенными на территориях традиционного проживания и хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов, должна осуществляться комиссией, созданной Правительством Российской Федерации (по согласованию с органом исполнительной власти соответствующего субъекта Российской Федерации), в состав которой включаются представители федерального органа по социально-экономическому развитию северных территорий Российской Федерации, а также представители соответствующих органов местного самоуправления. При выполнении работ на объектах, расположенных на территориях традиционного природопользования и хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов, инвестор обязан принимать меры по защите исконной среды обитания и традиционного образа жизни коренных малочисленных народов, а также обеспечивать выплату соответствующих компенсаций в результате причиненного его действиями ущерба.