Правовые акты президента Российской Федерации

Как видно, круг вопросов, разрешаемых с помощью указов, очень широк. В них велик удельный вес нормо-установлений, в условиях отсутствия как тех или иных федеральных и республиканских законов, так и необходимости реализовать права республики.

Приведем в качестве примера Указ Президента Республики Татарстан о стимулировании привлечения иностранных инвестиций в Республике Татарстан, изданный 31 октября 1994г. В целях реализации Закона Республики Татарстан "Об иностранных инвестициях в Республике Татарстан", создания благоприятных условий для инвестирования иностранного капитала в Республику Татарстан. Освобождены с 1 января 1995 года предприятия с иностранными инвестициями, зарегистрированные на территории Республики Татарстан, занимающиеся производством товаров и оказанием услуг, у которых оплаченная доля иностранных инвесторов в их уставном фонде составляет не менее 30%, а в эквивалентной сумме не менее 1 миллиона долларов США, от уплаты налога на прибыль, в части, зачисляемой в республиканский бюджет, сроком на три года, на прибыль, в части, зачисляемой в республиканский бюджет, сроком на пять лет, если указанные предприятия создаются для

107 
осуществления приоритетных направлений деятельности, определяемых законодательством Республики Татарстан; на имущество сроком на три года. Вновь создаваемым предприятиям с иностранными инвестициями налоговые льготы предоставляются с момента их государственной регистрации.

Решено предоставлять иностранным инвесторам земельные участки в собственность и в долгосрочную аренду на условиях, определенных земельным законодательством Республики Татарстан.

Акты, губернаторов и глав администраций. В уставах краев, областей и других субъектов Российской Федерации установлен статус губернаторов, глав администраций и определены виды издаваемых ими правовых актов. Например, Глава Администрации Архангельской области принимает в пределах своей компетенции постановления и распоряжения, в том числе носящие нормативный характер (п. 2 cm. 29). В Уставе Нижегородской области содержится гл. 12 "Акты администрации области". Губернатор издает постановления и распоряжения, обеспечивает их исполнение. Эти акты направляются в законодательное собрание в трехдневный срок, за исключением актов по вопросам организационного и материально-технического обеспечения деятельности самой администрации. Акты губернатора обязательны к исполнению. Руководители структурных подразделений Администрации издают приказы, (ст. 45). Как видно, акты губернатора вычленяются из массы актов администрации.

В Устав Тамбовской области включена гл. 24 "Правовые акты администрации области". Это - постановления, распоряжения и приказы. Глава администрации принимает постановления и издает распоряжения по вопросам, отнесенным к его ведению. Правовые акты вступают в силу с момента их подписания, если иное не определено в самом акте (ст. 72). Отдельные виды актов "привязаны" к тому или иному полномочию - постановления о создании комитетов, управлений и др., утверждение положений о структурных подразделениях, согласование решений об образовании территориальных структур федеральных органов и т.д.

Отметим еще две особенности регионального правотворчества. Во-

108

первых, для полномочий губернаторов характерно подписание законов, а также договоров от имени области, во-вторых, они вправе вносить на рассмотрение Президента РФ и Правительства РФ проекты нормативных правовых актов, принятие которых находится в их компетенции. Этими полномочиями надо умело пользоваться.

В законах субъектов Российской Федерации о правовых актах с разной степенью подробности регулируются виды актов губернатора главы и администрации. Так, в Законе Воронежской области "О правовых нормативных актах Воронежской области" выделен такой вид правового нормативного акта, как постановления администрации (ст. 2). Постановления принимаются по вопросам, отнесенным федеральным и областным законодательством к ведению исполнительных органов власти области (ст. 12). Предусмотрено также издание совместных постановлений областной Думы и администрации (ст. 1).

Постановления глав исполнительной власти субъектов Российской Федерации чаще всего содержат нормы, задания и поручения. Распоряжения - оперативные предписания.

В качестве примера можно привести темы распоряжений губернатора Санкт-Петербурга, изданных в августе-сентябре 1997 г. Распоряжения издавались по вопросам строительства высокоскоростной пассажирской железнодорожной магистрали, мелкорозничной торговли фасованными молочными продуктами, расселения домов, завершения строительства жилого дома, выполнения проектно-изыскательных работ, проведения фестиваля, международной конференции, создания рабочей группы по подготовке материалов о состоянии охраны правопорядка и др.

Конституция РФ закрепляет принцип разделения власти, каждый орган ко- торой имеет свою компетенцию. Функции Президент осуществляет в установленном порядке. Президент должен обеспечивать согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти, а не действовать вместо них. В соответствии с частью 2 статьи 85 Конституции Президент вправе приостановить действие актов органов исполнительной власти субъектов РФ (правительств, губернаторов, глав администраций,

109

президентов) в случае противоречия этих актов Конституции РФ до реше- ния этого вопроса соответствующим судом. Так, Указом Президента РФ от 17 января 1995 года No 52 "Об Указе Президента Чувашской Республики "О защите военнослужащих"27 глава государства, руководствуясь статьями 15 и 80 Кон- ституции РФ, обоснованно констатировав противоречие Указа Президента Чувашской Республики статьям 59, 71 и 76 Конституции РФ, постановил считать его не подлежащим применению. Всего первый Президент России издал более десяти указов, приостанавливающих действие актов субъектов РФ. Как показывает практика, эта мера достаточно эффективна: субъекты РФ отменяют противоречащие Конституции РФ акты, не доводя дело до суда. Поэтому Пре- зиденту РФ следует активнее использовать это право: ведь число противоречащих Конституции РФ актов субъектов велико.

Однако, на наш взгляд, Президент РФ может приостанавливать действие указов президентов республик только в случаях, если и президент республики входит в систему органов исполнительной власти республики. Этот вывод следует из смысла части 2 статьи 85 Конституции РФ. Например, поскольку Президент Республики Саха (Якутия) является главой исполнительной власти своей республики (статья 65 Конституции Республики Саха (Якутия)), по- стольку Президент РФ вправе приостановить действие его указов. Президент Татарстана является главой государства Республики Татарстан (статья 106 Конституции Татарстана), а не главой исполнительной власти. Статус президен- та как главы государства выше, чем статус президента как главы исполнительной власти. Обладание таким статусом допускает осуществление полномочий исполнительной власти, если это закреплено законодательством, но не даёт основание для отнесения президента к органам исполнительной власти. Следовательно, часть 2 статьи 85 Конституции РФ формально не позволяет Президенту РФ приостанавливать действие указов Президента Татарстана, пожалуй, даже в части осуществления им полномочий исполнительной власти.

По нашему мнению, возможность Президента РФ приостанавливать действие указов президентов не всех, а только некоторых республик, ставит их в неравное положение по отношению к федеральной президентской власти, что

110

противоречит статье 5 Конституции РФ, Исходя из этой статьи, логично было бы предоставить Президенту РФ право приостанавливать действие указов президентов всех республик, а не только тех, которые формально являются главами исполнительной власти, либо не предоставлять такого права вообще.

В период действия указа Президента РФ о приостановлении действия актов в соответствии с частью 2 статьи 85 Конституции РФ не могут быть изданы другие акты, имеющие те же предметы регулирования, за исключением актов, отменяющих акты, действие которых приостановлено Президентом РФ, либо вносящих в них необходимые изменения. Органы и лица, действие актов которых приостановлено Президентом РФ, вправе обратиться в соответствующий суд для решения вопроса о соответствии изданных ими актов Конституции РФ, федеральным законам и международным обязательствам РФ (статья 29 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государ- ственной власти субъектов РФ).

Следует отметить, что до вступления в силу названного Федерального закона был издан Указ Президента "О мерах по обеспечению взаимодействия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов РФ при проведении конституционно-правовой реформы в субъектах РФ. Этим Указом органам государственной власти субъектов РФ при подготовке и принятии ими правовых актов предлагалось неукоснительно исходить из положений Конституции РФ и впредь до издания федерального закона «Об общих принципах организации представительных и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» воздерживаться от принятия нормативных правовых актов, устанавливающих принципы организации и систему органов государственной власти в субъектах РФ. Нельзя не обратить внимание на запоздалость его издания. Ведь к этому моменту большинство конституций и уставов субъектов РФ, в которых это устанавливается, уже были приняты.

Отдельные указы Президента РФ прямо предлагают субъектам РФ привести своё законодательство в соответствие с Конституцией в какой-либо сфере, 

111

например Указ от 20 марта 1996 года No 401 «О дополнительных мерах по обеспечению деятельности судов в РФ» Президент Российской Федерации В. ПУТИН издал Указ No 851 от 15 мая 2000г. Приостановить действие постановления главы администрации Смоленской области от 26 июня 1998 г. No 271 «О взимании платежей за загрязнение окружающей природной среды от иностранных юридических лиц и граждан, эксплуатирующих автотранспортные средства на автодорогах Смоленской области».

Постановлением главы администрации Смоленской области от 26 июня 1998 г. No 271 «О взимании платежей за загрязнение окружающей природной среды от иностранных юридических лиц и граждан, эксплуатирующих автотранспортные средства на автодорогах Смоленской области» предусмотрено взимание платы за загрязнение окружающей природной среды с иностранных юридических лиц и граждан, эксплуатирующих автотранспортные средства на автодорогах Смоленской области, а также привлечение для этих целей на договорной основе юридических лиц, имеющих соответствующую материальную базу и опыт работы в условиях дорожного движения.

В связи с тем что названное постановление противоречит статье 19 Закона Российской Федерации «Об основах налоговой системы в Российской Фе- дерации», статье 20 Закона РСФСР «Об охране окружающей природной среды», постановлению Правительства Российской Федерации от 28 августа 1992 г. No 632 «Об утверждении Порядка определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия», а также руководствуясь частью 2 статьи 85 Конституции Российской Федерации.

112

Было бы упрощением полагать, что Президент, убедившись в медлительности Федерального Собрания, вправе издавать указы, временно заменяющие законы. Временный характер действия указа не оправдывает вмешательства Президента в прерогативы законодательной власти и не даёт ему права восполнять пробелы в правовом регулировании по вопросам, требующим законодательного решения. По верному (хотя и запоздалому), на наш взгляд, выражению С. А, Филатова, "это значит, что завтра может появиться указ с более крутыми словами: "Впредь до изменения Конституции... По мнению Лучина В.О и Мазурова А.В., утверждённое Указом No 1969 Положение о главе администрации края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа РФ, в отношении которого принято рассматриваемое Постановление Конституционного Суда, противоречило основам конституционного строя РФ. Россия — демократическое федеративное правовое государство (статья 1 Конституции). И если Президент своим Указом назначает глав администраций субъектов РФ, лишая избирателей права участвовать в формировании исполнительной власти и устраняя свободные выборы как высшее непосредственное выражение власти народа (часть 3 статьи 3 Конституции), то он тем самым умаляет демократические начала нашего государства. Одновременно нарушается принцип федерализма, предполагающий децентрализацию государственной власти, осуществление её в рамках, ограниченных Конституцией, непосредственно субъектами федерации (частью 3 статьи 5, частью 2 статьи 11, статьёй 73 Конституции).

Ссылка Президента в названном Указе на статью 77 Конституции также не состоятельна. Императивный характер положений статьи 77 Конституции исключает их расширительное толкование. Система органов государственной власти субъектов РФ устанавливается ими самостоятельно при условии, что она соответствует основам конституционного строя России и общим принципам организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленных федеральным законом. Из этого следует, что непосредственное участие Президента в этом процессе не предусмотрено, а подмена федерального закона указом недопустима  

113

В Постановлении от 27 января 1999 года No 2-ГР° Конституционный Суд, причислив к статьям, определяющим полномочия Президента, статью 80, решил, что "само по себе отнесение того или иного вопроса к ведению РФ (статья 71 Конституции РФ) не означает невозможности его урегулирования иными, помимо закона, нормативными актами, кроме случаев, когда сама Кон- ституция РФ исключает это, требуя для решения конкретного вопроса принятия именно федерального конституционного или федерального закона.

По нашему мнению, названные постановления Конституционного Суда толкуют статью 80 Конституции неадекватно, безосновательно расширяя полномочия Президента — гаранта Конституции. Такое толкование осуществляется по принципу "разрешено всё, что не запрещено". Однако этот принцип нельзя распространять на сферу деятельности государственной власти, в противном случае неизбежен произвол. То, что Конституция прямо закрепляет мало обязанностей главы государства и позитивных запретов в отношении него, вовсе не означает, что гарант Конституции может делать всё, что сочтёт нужным. Некоторые из этих запретов настолько очевидны, что не включены в текст Конституции. К таковым относится и запрет на вторжение в сферу деятельности законодательной власти.

Указом Президента Российской Федерации от 25 января 1996г. No 94 образована Комиссия для:

обеспечения взаимодействия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации в процессе разработки и принятии Конституции республик, уставов краев, областей и других субъектов Федерации, а также при решении других вопросов, связанных с проведением конституционно-правовой реформы в субъектах Российской Фе- дерации;

разработки и внесения Президенту предложений о мерах, необходимых для обеспечения соответствия конституций, уставов, законов и иных нормативных правовых актов субъектов Федерации Конституции Российской Федерации и федеральным законам;