Правовые акты президента Российской Федерации

ГЛАВА 2 Место правовых актов Президента 
Российской Федерации в системе нормативных правовых актов

81 

§1. Соотношение правовых актов Президента Российской Федерации и федеральных правовых актов

Вопрос о соотношении федеральных правовых актов и правовых актов Президента представляет собой наиболее сложную проблему в соотношении законов и иных нормативных актов. В этом случае речь идет не только о взаимоотношении нормативных актов, но и о регулировании отношений между двумя "равновеликими", непосредственно избираемыми народом властями. Именно с учетом сказанного следует подойти к анализу соотношения законов Российской Федерации и правовых актов Президента.

Согласно ст. 90 Конституции, Президент Российской Федерации издает указы и распоряжения которые обязательны для исполнения на всей территории Российской Федерации (чч. 1 и 2 ст. 90). Относительно юридической силы указов установлено только одно: они не должны противоречить Конституции и законам Российской Федерации (ч. 3 ст. 90). Если исходить из текста ст. 90 Конституции, то следует отметить, что указы не названы подзаконными актами (слова "издаются на основе законов" отсутствуют). Но также не сказано, что сами указы служат основой для издания указов президентами республик, постановлений правительств субъектов Федерации и иных нормативных актов "по вертикали" исполнительной власти. И это не случайное умолчание. Оно соответствует сущности федеративных отношений в демократическом государстве. В рамках компетенции Федерации указы Президента обязательны для исполнения на всей территории Российской Федерации для всех органов,

82

должностных лиц и граждан. 
Единственным условием для этого является соответствие указов Конституции и законам Российской Федерации. Однако сама Конституция Российской Федерации и соответствующие ей конституции республик, уставы регионов и законы об автономиях, а также Федеративный договор от 31 марта 1992 г. ограничивают эту обязательность предметами ведения Федерации. Поэтому все то,что выходит за пределы предметов собственного и совместного с субъектами Федерации ведения Российской Федерации, не должно регулироваться указами Президента Российской Федерации, а исполнительные органы субъектов Федерации имеют право регулировать это самостоятельно в соответствии с Конституцией и законами Российской Федерации, конституциями, уставами регионов и уставами либо законами об автономиях (ст. 66). Конкретные вопросы разграничения предметов совместного ведения федеральных органов и органов субъектов Федерации определяются на основе Конституции Российской Федерации и договоров между Федерацией и ее субъектами, а споры о компетенции между федеральными органами государственной власти и органами власти субъектов Федерации разрешаются Конституционным Судом Российской Федерации (п. "б" ч. 3 ст. 125).

Вместе с тем новая Конституция установила важное положение о единстве системы исполнительной власти в Российской Федерации в пределах ведения Федерации, а также совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (ч. 2 ст. 77). Это означает, что органы исполнительной власти субъектов Федерации обязаны принимать меры к исполнению законов и актов феде- ральных органов исполнительной власти России. Президент Российской Федерации имеет право использовать согласительные процедуры для разрешения разногласий по данным вопросам (ч. 1 ст. 85), а также вправе приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов Федерации в случае противоречия этих актов Конституции и законам 

83

Российской Федерации, международным обязательствам России или нарушения прав и свобод человека и гражданина до решения этого вопроса соответствующим судом (ч. 2 ст. 85). Данные нормы имеют важнейшее значение для сохранения единства Российского государства и реального исполнения законов и указов Президента Российской Федерации.

Не менее важное значение имеет и вопрос о соотношении указов Президента Российской Федерации с федеральными законами.

Исходным положением здесь является то, что указы Президента не могут противоречить Конституции и законам Российской Федерации. Однако до принятия новой Конституции 1993 года указы Президента часто устанавливали нормы законодательного уровня, т.е. такие, которые должны быть урегулированы законом. В тех случаях, когда налицо явный пробел в законе, эти нормы как бы замешают недостающие в законе нормы. Например, указом Президента Российской Федерации вводились нормы о повышении уровня минимальной оплаты труда и пенсий на определенный период, создавались различные федеральные фонды, некоторые иные органы управления, хотя структура Совета Министров подлежала урегулированию в Законе о Совете Министров (ст. 130 Конституции Российской Федерации — России с изменениями на декабрь 1992 г.). Противоречий с действующими законами при этом часто не возникало, но по существу Президент как бы использовал указы для восполнения законодательных пробелов, выполняя функции законодателя.

Новая Конституция Российской Федерации исходит из принципа верховенства Конституции и законов Федерации на всей территории России (ч. 2 ст. 4). Все органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы (ч. 2 ст. 15).

Названные общие положения распространены Конституцией и на соотношение указов Президента Российской Федерации с действующими законами. Часть 3 ст. 90 Конституции закрепляет положение о том, что указы и распоряжения Президента Российской Федерации не должны противоречить Конституции и федеральным законам.

84

Это необходимое для правового режима в государстве конституционное положение по своему замыслу отвечает принципу разделения ветвей верховной власти и верховенства закона. 
Части 1 и 2 ст. 90 Конституции закрепляют полную самостоятельность Президента в издании указов и распоряжений, а также — обязательность этих актов Президента Российской Федерации на всей территории России. Эти положения Конституции в условиях стабильности отвечают принципам парламентской демократии. Однако в сложных условиях современного кризисного положения в стране они оказываются недостаточными прежде всего потому, что законодательная деятельность не обладает той оперативностью, которая необходима для быстрого принятия жизненно важных решений. Поэтому не является ни случайностью, ни злым умыслом или попыткой узурпации прерогатив законодательной власти Президентом то расширение "указного законодательства", которое продолжает практиковаться сейчас в условиях действия новой Конституции России.

Конституция Российской Федерации как федеральный правовой акт закрепляет не только полномочия Президента, в осуществление которых он издаёт указы и распоряжение, но и предметы по существу исключительного ведения Российской Федерации, а также совместного ведения Российской Федерации и её субъектов, по которым принимаются законы. Однако вышеназванные постановления Конституционного Суда позволяют Президенту издавать указы и по этим предметам ведения. Яркий пример такого нормотворчества - указы о государственных наградах Первый такой Указ - от 2 марта 1994 года No 4421 - был издан ещё до постановлений Конституционного Суда, позволяющих Президенту издавать указы по вопросам, закреплённых Конституцией за органами законодательной власти и является убедительным свидетельством того, что Президент считает себя вправе издавать указы по вопросам, прямо не предусмотренным за ним Конституцией. Несмотря на то, 

85 
что государственные награды Российской Федерации находятся в исключительном ведении Российской Федерации (пункт «с)» статьи 71 Конституции), по которым принимаются федеральные законы (часть 1 статьи 76 Конституции), а Президент только награждает ими (пункт «б)» статьи 89 Конституции), Указом тем не менее произошло учреждение государственных наград.

Уже 1 июня 1995 года был издан Указ No 554 «О внесении изменений в Указ Президента Российской Федерации от 2 марта 1994 г No 442 «О государственных наградах Российской Федерации»1, который Положение о государственных наградах Российской Федерации излагалось в новой редакции. Эта редакция просуществовала до издания Указа Президента от б января 1999 года No 19 с таким же заголовком2. В всех этих указах ничего не говорится о необходимости учреждении государственных наград федеральным законом. Зато в Указе No 44 говорится, что он издан в соответствии с Конституцией Российской Федерации, но без указания на её конкретные нормы. Поэтому слова Президента о том, что «сегодня ещё принимается масса актов, соответствующих Конституции и федеральным законам»)3, достаточно самокритичны.

На наш взгляд, наделение Президента полномочиями издавать указы по вопросам, требующим принятия законов, даёт ему основание издавать указы не только при отсутствии законов. Как отмечает В. Н. Суворов, «фрагменты соответствующей области общественных отношений можно указом регулировать и после принятия закона, регламентирующего их, если его

1 См.: САПП РФ 1994. No10. Ст.775. 
1 См.: СЗ РФ от 5 июня 1995. No23. Ст.2207. 2 Российская газета 26 января 1999

3 Российская газета 31 марта 1999

86

недостаточно и, по мнению главы государства, остаются пробелы в правовом регулировании»1. Исходя из этого, указы могут издаваться и тогда, когда, по мнению Президента, требуется иное правовое регулирование, чем установленное законом. Издание таких указов нарушает, по нашему мнению, закреплённое Конституцией Российской Федерации принцип «разделения властей» (хотя это разделение, как показано ниже, к президентской власти фактически не относится).

В советское время, несмотря на то, что издаваемые Президиумом Верховного Совета указы приобретали силу закона только после утверждения Верховным Советом, эти акты (указ и закон) были актами одной и той же законодательной власти и друг другу не противопоставлялись. В настоящее же время утверждается ориентация на указное нормотворчество, что вольно или невольно ведёт к недооценке федеральных законов, деятельности законодательных органов в целом2.

Нужно стремиться к постепенному уменьшению указного нормотворчества также потому, что оно ложится на Президента тяжким грузом. Подтверждение этому - множество юридически не проработанных указов. Например, Указом от 30 июня 1997 года No 659 «Об утверждении Положения о классных чинах прокурорских работников Российской Федерации»3. Генеральному прокурору предложено представить в Государственную Думу проект постановления в порядке законодательной инициативы, в то время как статья 104 Конституции, закрепляющая исчерпывающий перечень субъектов права законодательной инициативы, Генерального прокурора не называет.

1 См.: Суворов В.Н. Конституционные пределы полномочий  Президента РФ//Труды МГЮА. 1998. No3

2 Селезнев Г.Н. Вся  власть – закону! //Москва 1997. С. 33

3 Российская газета от 8 июля 1997 г.

87 
Федеральным законом о прокуратуре право законодательной инициативы Генеральному прокурору также не предоставлено; прокурор может участвовать в правотворческой деятельности через органы, которые обладают этим правом (статья 9). Возможно, такое право ему следует предоставить (Конституция СССР 1977 года Генеральному прокурору такое право предоставляла), но пока этого нет, наделение его таким правом не соответствует Конституции и закону.

Таким образом, на основе норм Конституции Российской Федерации сложилась практика издания указов по вопросам, по которым требуется принятие законов. Но эта практика, несмотря на её продолжительность, устойчивость, обширность и фактическое санкционирование Конституционным Судом, не решает проблемы соотношения указов Президента Российской Федерации с федеральными законами. Для ее решения необходимо рассмотрение соотношения указа и закона исторически и системно.

История развития российского права до введения должности Президента предопределила верховенство в системе правовых актов закона. «Любые отступления от принципа верховенства закона в системе правовых актов, - подчёркивает А. В. Мицкевич, - ведут к нарушению полновластия народа - основного принципа подлинной демократии»1.

Признанная правовой наукой системность права обуславливает существование в нём связей субординации2. Эта субординация наиболее главных моментах выражается в нормах Конституции. Так, в соответствии со статьёй 4 Конституции Российской Федерации расположенной в Главе 1 «Основы конституционного строя», на все территории Российской Федерации имеют верховенство Конституция законы (но не указы Президента). Эта норма относится к действующим законам. Но даже если таких законов нет, это не

1 См.: Мицкевич А.В. Акты высших органов советского государства. М. 1967. С.7. 2 Лучин В.О. Конституционные нормы и правоотношения М. 1997. С.40.

88

умаляет, на наш взгляд, юридическую силу закона потенциально более высокую по сравнению с указом Президента.

«Юридическая сила нормативно-правового акта, - отмечает Ю. И. Гревцов - обусловливается степенью реальности его действия, объёмом (областью) общественных отношений, охватываемых им, характером разрешения коллизий. В случае, если один и тот же вид общественных отношений попадает под действие нескольких различных нормативно-правовых актов, юридическая сила каждого из них оказывается производной от целого ряда факторов: статуса органа, издавшего акт, времени издания, определённости и реальности санкций, установленных за его нарушение, особенностей введения в действие и др.»1.

Изучение Закона РСФСР «О Президенте РСФСР» (ныне не действует) и норм Конституции РСФСР показывает, что указ Президента изначально задумывался законодателем как исполнительно-распорядительный и, следовательно, подзаконный правовой акт, так как он должен был издаваться на основе и во исполнение Конституции и законов, решений Съезда народных депутатов и Верховного Совета РСФСР.

В российской правовой науке, несмотря на неоднозначность оценки юридической и социально политической природы указа президента он даже после принятия Конституции Российской Федерации признаётся подзаконным правовым актом. Подзаконный характер указов признаётся и в некоторых решениях Конституционного Суда Российской Федерации, Так, в его Определении от 4 февраля 1997 года No 23-0 об отказе в принятии к рассмотрению запроса группы депутатов Государственной Думы Федерального Собрания о проверке конституционности ряда положений Указа Президента Российской Федерации от 7 марта 1996 года «О реализации конституционных