Правовые акты президента Российской Федерации

К сожалению, некоторые Российские юристы, справедливо критикуя президентские указы периода сентября - декабря 1993 года, не в полной мере представляют себе состояние российской правовой системы, в котором она оказалась после их издания. Так, по мнению С. В. Полениной, «судьбу всех изданных до вступления в силу новой Конституции Российской Федерации указов следует специально решать Президенту Российской Федерации вместе с Государственной Думой и Советом Федерации в духе Договора об общественном согласии»1. Но, во-первых. решать вопросы действия указов Президента нужно «в духе» Конституции Российской Федерации, которая ничего не говорит о Договоре об общественном согласии. А, во-вторых, «по смыслу Конституции Российской Федерации, издаваемые Президентом

98

Российской Федерации указы и распоряжения, могут быть дополнены, изменены или признаны утратившими силу только самим Президентом (статьи 10, 11, 90). Федеральное Собрание Российской Федерации таким правом не наделяется». Федеральное Собрание может принятием либо законов; либо постановлениями своих палат только рекомендовать Президенту привести свои указы в соответствие с Конституцией и федеральными законами. А делать это или не делать, решает только Президент. Что касается других (кроме законов) правовых актов, принимаемых палатами Федерального Собрания - постановлений, то вопросы об их соотношении с указами Президента Российской Федерации решены гораздо более определённо. Постановления палат Федерального Собрания Государственной Думы и Совета Федерации - принимаются по вопросам, отнесённым к их ведению Конституции Российской Федерации (статьи 102 и 103 Конституции). Эти предметы ведения, в отличие от президентских, значительно уже, сформулированы Конституцией гораздо более чётко, расширительному толкованию не подвергались и не включают в себя каких-либо контрольных полномочий за указным нормотворчеством Президента. Отсюда влияние постановлений палат Федерального Собрания на издание и действие указов Президента невелико. Среди наиболее значимых отметим Постановление Государственной Думы от 23 февраля 1994 года No 65-1 ГД «Об объявлении политической экономической амнистии»1 Им предусматривалось немедленное прекращение всех уголовных дел в отношении лиц, участвовавших в событиях 21 сентября - 4 октября 1993 года в Москве, связанных с изданием Указа «О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации», и противодействие его реализации. Но подавляющее большинство постановлений палат носит рекомендательный характер.

1 См.: Поленина С.В. Законотворчество в РФ. М. 1996. С.47 
1 См.: Ведомости Федерального Собрания РФ 1994 No2 Ст.137 

99

Например, Постановлением Совета Федерации от 8 октября 1996 года No 338-СФ «О социально-экономическом положении в Российской Федерации, подготовке зимнему периоду 1996 / 97 года и мерах Правительства Российской Федерации по повышению жизненного уровня населения»2 Президента было предложено приостановить действие некоторых его указов. Соотношение указов Президента Российской Федерации с актами федеральной исполнительной власти нельзя признать достаточно определённым, несмотря на единодушное признание в теории права более высокой юридической силы указа Президента, что подтверждается право Президента отменять акты Правительства в случае их противоречия Конституции, федеральным законам и указам Президента (часть 3 статья 115 Конституции Российской Федерации). Для решения проблемы этого соотношения необходимо вновь обратиться к упоминавшимся выше постановлениям Конституционного Суда. Из них нельзя сделать однозначный вывод, может ли Президент издавать указы по вопросам, требующим решения Правительства Российской Федерации. На наш взгляд, можно говорить только о том, что издание Президентом, наделённым правом на издание «законодательных» указов, указов по вопросам, требующим издания постановлений или распоряжений Правительства, не будет противоречить только постановлениям Конституционного Суда, но не конституционным нормам.

Конституция Российской Федерации, закрепляя предметы ведения, по которым должны приниматься законы, закрепляет также полномочия Правительства Российской Федерации, допуская при этом их возложение на Правительство указами Президента (статья 114). Несмотря на это, указов, вторгающихся в сферу деятельности Правительства (а не возлагающих на него  

2 См.: Ведомости  Федерального Собрания РФ от 21 октября 1996 г. No29 Ст.1168

100 
полномочия), издано не меньше, чем вторгающихся в сферу деятельности Федерального Собрания. Действует даже Указ от 10 июня 1994 года No 1185 «Об обеспечении взаимодействия Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации»1, который констатирует издание президентских указов по вопросам, входящим в компетенцию Правительства (пункт 3).

Смешивание компетенции Президента и Правительства прослеживается также в пункте 4 Указа, предусматривающим необходимость направления проектов постановлений Правительства, принятие которых предусмотрено правовыми актами Президента, а также проектов решений, рассмотренных на заседании Правительства под председательством Президента, в Администраций Президента. А о том, что вопреки Конституции разделения полномочий издавать акты между Президентом и Правительством фактически не существует, говорит положение Указа о том, что в Администрацию Президента должны направляться «также проекты решений Правительства Российской Федерации, принимаемых в пределах его компетенции по отнесённым Конституцией Российской Федерации к ведению Президента Российской Федерации вопросам прав и свобод человека и гражданина; 
охраны суверенитета Российской Федерации, её государственной целостности, обеспечения согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти; определения основных направлений внутренней и внешней политики; руководства внешней политикой; осуществления функций Верховного Главнокомандующего Вооружёнными Силами Российской Федерации». В результате имеют место дублирование и параллелизм в работе Президента и Правительства.

В то же время буквально десятки указов Президента изданы по вопросам

101

деятельности различных акционерных обществ, создания и упразднения университетов, сохранения памятников культуры, что в соответствии с Конституцией входит в компетенцию Правительства. Отдельные указы издаются со ссылками на предметы ведения, прямо закреплённые Конституцией за Правительством1. А после ознакомления с указами вроде «О возрождении и развитии философского, клинического и прикладного психоанализа»1 (от 19 июля 1996 года No 1044) может создаться впечатление, что Правительство России полностью некомпетентно, а Президент продолжает сохранять статус главы исполнительной власти. Между тем в Конституции нет ни одного упоминания о том, что Президент занимается исполнительской деятельностью, зато есть статья 110, в соответствии с которой, исполнительную власть осуществляет Правительство. Усомниться в определённости соотношения указов Президента и актов Правительства заставляет и пункт 1 Указа Президента от 30 ноября 1995 года No 1199 «О таможенных льготах» «Согласиться с комплексом мер, принятых Правительством Российской Федерации во исполнение Указа Президента Российской Федерации от 6 марта 1995 года No 244 «О признании утратившими силу и об отмене решений Президента Российской Федерации в части предоставления таможенных льгот» («Собрание законодательства Российской Федерации, 1995, No 11, ст. 967), по компенсации потерь, возникающих при отмене льгот по таможенным платежам при проведении внешнеторговых операций». Неужели у Правительства есть сомнения в своей компетентности? Или в таможенных вопросах Президент разбирается лучше Правительства? А если таких сомнений нет, то зачем нужно «соглашаться» путём издания указа?

1 См.: СЗ РФ от 13 июня 1994г. No7 Ст. 697. 
1 См., напр., Указ от 21 июня 1994 г. No1307 «О порядке регулирования некоторых вопросов федеральной контрактной системы // СЗ РФ от 27 июня 1994 г. No9 Ст. 932

102

Почему президентское согласие выражено только в отношении этого комплекса мер, а в отношении других правительственных мер указы Президента о согласии или несогласии с ними не издаются? Означает ли отсутствие таких указов несогласие Президента? Какова сила актов Правительства, согласие с которыми указами Президента не оформлено? На наш взгляд, издание подобных указов говорит о неуверенности Правительства в своих действиях, об опасении самостоятельно (без вмешательства Президента) решать вопросы, отнесённые Конституцией к его компетенции. Это обусловлено, в свою очередь, несовершенством конституционных норм, нечёткой определённостью полномочий Президента по изданию указов. А Указ от 14 июля 1998 года No 832 «О признании утратившим силу абзаца пятого пункта 1 Указа Президента Российской Федерации от 29 января 1992 года No 66 «Об ускорении приватизации государственных и муниципальных предприятий»1 и вовсе издан в соответствии с постановлением Правительства. Вторжение Президента в компетенцию Правительства подчас оборачивается нестабильностью указного нормотворчества. Касаясь мелких в масштабе страны вопросов, указы при малейшем изменении социально-экономической обстановки нуждаются в изменениях, происходящих в форме издания новых указов; отсюда возникает длинная цепь указов об изменении указов. Указное отождествление Президента с исполнительной властью влияет и на издание актов Правительства. Так, постановлением Правительства Российской Федерации от 20 декабря 1998 года No 1529 «Об утверждении плана действий по реализации документа Правительства Российской Федерации и Центрального банка Российской Федерации по стабилизации социально-экономического положения в

1 См.: СЗ РФ от 22 июля 1996г. No30 Ст.3608. 
1 См.: Российская газета от 21 июля 1998 г. No136

103

стране»2, предусмотрено издание около десяти указов Президента Российской Федерации по предметам ведения Правительства. Неопределённость соотношения указов Президента с актами исполнительной власти не замыкается на актах только Правительства. Вертикаль исполнительной власти в Российской Федерации предопределяет её распространение и на акты федеральных органов исполнительной власти. Так, Указом от 1 июля 1992 года No 721 «Об организационных мерах по преобразованию государственных предприятий, добровольных объединений государственных предприятий в акционерные общества»1 предусматривалось, что порядок передачи пакетов акций в траст определяется положением, утверждённым Госком имуществом. В связи с данным Указом Госкомимуществу предоставлялись и некоторые другие полномочия. Однако Госкомимуществом были изданы акты не только во исполнение Указа, но и изменяющие и дополняющие его. Министерством юстиции Российской Федерации в регистрации этих актов было обоснованно отказано2. Однако их издание свидетельствует, по нашему мнению, не только о крайне низкой правовой культуре должностных лиц Госкомимущества, допускающих возможность изменения своим актом акта более высокой юридической силы, но и о том, что Президент своим Указом неоправданно вторгся в сферу ведения органов, уполномоченных на решение гражданско-правовых вопросов законом. Соотношение указов Президента Российской Федерации с актами судебных органов гораздо более определённо, чем с актами законодательной (представительной) и исполнительной властей. Это обусловлено тем, что в Российской Федерации, в отличие от стран англосаксонской правовой семьи,

2 См.: Российская  газета от 5 января 1999 г. No1

1 См.: САПП РФ  от 6 июля 1992 г. No1 ст.3. 2 См.: Экономика  и жизнь 1997 No1.

104 
акты судебных органов пока не считаются источниками права.

Поэтому указы Президента Российской Федерации не могут оказать существенное влияние на действие актов судебной власти. Исключение составляет лишь действие некоторых актов Конституционного Суда Российской Федерации. В отсутствие у последнего исполнительного аппарата своих решений и при неисполнении их добровольно Президент иногда издаёт указы, направленные на их реализацию. Вместе с тем следует согласиться с Н. А. Богдановой в том, что «конституционный порядок не приемлет регулирования любой из сторон деятельности Конституционного Суда Российской Федерации и её гарантий в актах подзаконных, в частности, в указах Президента Российской Федерации» К сожалению, нормотворчество Президента подчас опережает принятие актов не только законодательной и исполнительной, но и судебной власти. Так, деятельность Коммунистической партии РСФСР была приостановлена Указом до окончательного разрешения этого вопроса в судебном порядке т. е. Президент сознавал, что издаёт указ по вопросу, по которому требуется принятие акта судебной власти. Изложенное позволяет сформулировать развёрнутое определение указа Президента Российской Федерации. В дополнение к тому, что указ Президента Российской Федерации, как показано выше, представляет собой внешнюю форму выражения правовых норм. Указ следует определить как нормативный акт, издаваемый в пределах полномочий, предоставленных Президенту Конституцией Российской Федерации и федеральными законами, который не должен противоречить Конституции и законам, обладает после них высшей юридической силой, обязателен для исполнения на всей территории Российской Федерации всеми органами государственной власти, органами местного самоуправления, организациями, гражданами и их объединениями.

105 
§2. Правовые акты Президента Российской Федерации и нормативно-правовые акты субъектов Российской Федерации,

Акты президента и глав республик. В конституционном законодательстве Российской Федерации и ее субъектов закреплен статус глав республик, областей и др. Это новый институт для российской государственности, и поэтому присущие ему акты лишь формируются как раз- новидность правового массива. Производностъ актов от характера статуса и объема полномочий президентов и глав республик, губернаторов и глав администраций служит объяснением их высокой роли и широты регулируе- мых вопросов.

Виды и основные признаки правовых актов глав субъектов Российской Федерации закрепляются в конституциях и уставах, в законах субъектов Федерации о нормативных правовых актах. Сходство наименований не исключает, однако, различий в основаниях принятия и содержании этих актов. Сделаем пояснения.

В республиканских конституциях регулируются статус президентов республик и основные вопросы издаваемых ими правовых актов. Нетрудно заметить, сколь неодинаковы основания принятия таких актов.

Согласно cm. 97 Конституции Республики Башкортостан в пределах своих полномочий на основе и во исполнение действующего законодательства Президент издает указы и распоряжения, проверяет их исполнение. Эти акты не могут противоречить Конституции и законам Республики, обязательны к исполнению на всей территории Республики.

В Конституции Республики Марий Эл установлено, что Президент издает указы и распоряжения. Проекты указов по вопросам, связанным с деятельностью Правительства, обсуждаются на его заседании (ст. 83). Указы и распоряжения Главы Республики Мордовия не могут противоречить Конституции РФ и федеральным законам, Конституции и законам Республики (ст. 72). В Конституции Республики Саха (Якутия) содержится краткое

106 
положение - в осуществление своих полномочий Президент издает указы и распоряжения (ст. 73).

Показателен краткий перечень некоторых указов Президента Республики Татарстан - о создании акционерного общества, о приватизации предприятий топливно-энергетического комплекса, о регулировании арендных отношений и приватизации имущества государственных и коммунальных предприятий, сданного в аренду, о Татарском агентстве интеллектуальной собственности, о порядке удостоверения сделок по автотранспортным сделкам, о регистрации и публикации нормативных актов министерств и ведомств, о государственной поддержке предпринимательства, о дополнительных мерах по защите трудовых прав граждан, о государственном социальном страховании, о создании информационного агентства, о мерах по обеспечению выполнения программы адресной социальной защиты населения. Много указов издается в сфере государственного строительства - образования госорганов и т.п.