Правовые акты президента Российской Федерации

содействия согласованной деятельности федеральных органов 

 

114

исполнительной власти, структурных подразделений Администрации Президента и Аппарата Правительства по обеспечению соответствия нормативных актов субъектов Федерации Конституции и федеральным законам, включая организацию правовой экспертизы соответствующих актов;

содействия устранению возможных разногласий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а также между законодательным (представительным) и исполнительным органом государственной власти субъектов Российской Федерации по вопросам проведения конституционно- правовой реформы;

подготовки предложений об использовании Президентом согласительных процедур для урегулирования разногласий в соответствии со ст. 85 Конституции и содействие деятельности соответствующих согласительных комиссий;

подготовки предполагаемых Президентом предложений, связанных с обращением в Конституционный Суд и с запросами о конституционности нормативных актов субъектов Российской Федерации, а также с ходатайствами о разрешении споров о разграничении компетенции между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации, между высшими органами субъектов Российской Федерации либо между законодательным (представительным) и исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации;

подготовка предложений о приостановлении Президентам действия актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

В целях обеспечения реализации Президентом Российской Федерации своих конституционных полномочий, повышения эффективности деятельности федеральных органов государственной власти и совершенствования системы контроля за исполнением их решений Президент Российской Федерации Указом 

 

115

No 849 от 13 мая 2000г. Преобразовал институт полномочных представителей Президента Российской Федерации в регионах Российской Федерации в институт полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах. И признал утратившими силу пункты 1—5 Указа Президента Российской Федерации от 9 июля 1997 г. No 696 «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в регионе Российской Федерации» Созданы 7 федеральных округов Полномочный представитель обеспечивает реализацию конституционных полномочий главы государства в пределах соответствующего федерального округа. Полномочный представитель назначается на должность и освобождается от должности Президентом Российской Федерации по представлению Руководителя Администрации Президента Российской Федерации.

Полномочный представитель непосредственно подчиняется Президенту Российской Федерации и подотчетен ему.

Полномочный представитель назначается на должность на срок, опреде- ляемый Президентом Российской Федерации, но не превышающий срока ис- полнения Президентом Российской Федерации своих полномочий.

Основными задачами полномочного представителя являются:

организация в соответствующем федеральном округе работы по реализации органами государственной власти основных направлений внутренней и внешней политики государства, определяемых Президентом Российской Федерации;

организация контроля за исполнением в федеральном округе решений федеральных органов государственной власти;

обеспечение реализации в федеральном округе кадровой политики Пре- зидента Российской Федерации; 
представление Президенту Российской Федерации регулярных докладов об обеспечении национальной безопасности в федеральном округе, а также о политическом, социальном и экономическом положении в федеральном округе, внесение Президенту Российской Федерации соответствующих предложений.  

 

116

организует контроль за исполнением федеральных законов, указов и распоряжений Президента Российской Федерации, постановлений и распоряжений Правительства Российской Федерации, за реализацией федеральных программ в федеральном округе; 
вносит Президенту Российской Федерации предложения о приостановлении действия актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, находящихся в пределах федерального округа, в случае противо- речия этих актов Конституции Российской Федерации, федеральным законам, международным обязательствам Российской Федерации или нарушения прав и свобод человека и гражданина;

взаимодействует с Главным контрольным управлением Президента Рос- сийской Федерации и органами прокуратуры Российской Федерации при ор- ганизации проверок исполнения в федеральном округе федеральных законов, указов и распоряжений Президента Российской Федерации, постановлений и распоряжений Правительства Российской Федерации.

Полномочный представитель Президента Российской Федерации в фе- деральном округе имеет право организовывать в пределах своей компетенции проверки исполнения указов и распоряжений Президента Российской Федерации, а также хода реализации федеральных программ, использования федерального имущества и средств федерального бюджета в федеральном округе; 

 

117 Заключение

Несмотря на то, что указы Президента Российской Федерации являются подзаконными правовыми актами, практика их издания, обусловленная стремлением быстро изменить социальный уклад и направленная на разрушение отношений, созданных прежним обществом, свидетельствует о деформированных соотношениях между указами и иными правовыми актами. Соответственно этому указная практика в настоящее время характеризуется следующими чертами:

1) Указы представляют  собой автономно существующую  от иных нормативных правовых  актов систему; они зачастую опережающею издаются по вопросам, которые относятся к ведению Федерального Собрания или Правительства Российской Федерации.

2) Важнейшим принципом указного регулирования является целесообразность, а не законность; в преамбулах большинства указов даже не упоминается, что они изданы на основе и во исполнение законов, а говорится о том, что они изданы с теми или иными целями, либо в соответствии с другими указами.

3) Фактически свободная  от каких-либо ограничений и  развивающаяся исключительно по  усмотрению Президента, указная система, препятствует законодательному регулированию общественных отношений и умаляет значение федеральных законов.

4) Отдельные указы Президента разработаны на недостаточно высоком правотворческом уровне, содержат положения, дублирующие друг друга и положения законодательных актов, а порой не соответствующие Конституции Российской Федерации и федеральным законам.

5) Указами производится в основном не развитие и конкретизация законов, а введение альтернативного регулирования общественных отношений; в результате исполнители правовых норм получают возможность выбора того акта, который более предпочтителен их интересам, но не всегда интересам общества.

118

Всё это в сочетании с исследованным выше недостаточно эффективным судебным контролем приводит к выводу о фактическом доминировании в Российской Федерации среди нормативных актов указов Президента Российской Федерации. А поскольку нормативный акт, как показано выше, - основной источник права в Российской Федерации, то следует признать, что и указ Президента - доминирующий источник права. За время деятельности Президента Российской Федерации с 1991 года по первое полугодие 1999 годы им было издано более десяти тысяч указов; законов Российской Федерации за этот же период - менее полутора тысяч.

Необходимо отметить и некоторое положительные результаты указного нормотворчества. Указы позволили оперативнее решать насущные проблемы общественного развития, способствовали развитию федеративных отношений, предоставили гражданам широкие права в различных сферах деятельности. Доминирующее положение указа Президента Российской Федерации как источника права обусловлено рядом факторов. Главный из них, на наш взгляд - неполная реализованность принципа «разделения властей» между Президентом и другими государственными органами, что проявляется в деятельности практически всех федеральных органов государственной власти. Законодательная (представительная) власть в лице Съезда народных депутатов сначала предоставила Президенту право издавать указы по широчайшему кругу вопросов, а позднее - в лице Федерального Собрания – недостаточно активно занималась законотворчеством. Исполнительная власть изначально возглавлялась Президентом, а после принятия Конституции Российской Федерации продолжала ориентироваться на его указы, так как Президент может назначать и освобождать от должностей Председателя Правительства и министров, принимать решения об отставке Правительства. Наконец, Конституционный Суд Российской Федерации после принятия Конституции Российской Федерации все президентские указы признаёт соответствующими ей.

Исходя из всего вышеизложенного, мы считаем, что основным нормативным актом, а следовательно, и источником права в Российской Федерации, должен 

 

119

быть, помимо Конституции, не указ, а закон. Действующие федеральные законы могут, конечно, иметь недостатки. Но они являются коллегиально принимаемыми актами. В них выражена воля неизмеримо большего числа людей, чем в единолично издаваемых указах Президента, поэтому законы гораздо менее субъективны. 
Можно предположить, что по мере утверждения верховенства закона и реального разделения государственной власти между Президентом и другими государственными органами указ Президента Российской Федерации как источник права будет утрачивать своё доминирующее положение и в итоге станет исключительно подзаконным актом.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

I. Необходимость  введения поста президента была  очевидной даже в советском  обществе. Но эта идея в СССР либо категорически отвергалась, либо не получала широкой поддержки. Президиум Верховного 'Совета СССР официально выполнял в течение полувека большую часть функций главы государства, что позволяет говорить о преемственности Президиума Верхов- ного Совета в лице Президента, прежде всего в нормотворческой деятельности.

Президиумы Верховных Советов СССР и РСФСР издавали подзаконные акты в форме указов и постановлений, которые делились на нормативные и ненормативные.

Двуединая природа Президиумов позволяла этим органам издавать указы по предметам ведения Верховных Советов, вносившие изменения и дополнения в действовавшее законодательство. Данное полномочие Президиумов позволяло • оперативно реагировать на происходившие изменения в общественной и государственной жизни. Такие указы подвергались контролю со стороны парламента и приобретали силу закона после утверждения их Верховными Советами.

Реформа политической системы и реорганизация высших органов власти СССР вызвали необходимость учреждения поста Президента СССР, пол- номочия которого реализовывались через издание подзаконных актов - указов и 

 

120 
распоряжений. На определенном этапе Верховный Совет делегировал

Президенту СССР законодательные функции, позволив ему издавать указы, имевшие силу закона. Данная мера была вынужденной, но необходимой в рассматриваемый период, поскольку многие из этих актов ускорили развитие демократических начал в нашей стране.

Институт президента в РСФСР зародился и прокладывал себе дорогу на фоне разрастающегося экономического и политического кризиса. В период 1991-1993 г.г. в России сложился дуализм власти, в том числе,

в законодательной сфере. Существовало множество способов его преодоления. Однако реализованным оказался нелегитимный способ и Президент РФ, вопреки Основному закону стал издавать указы по вопросам законодательного регулирования.

Конституция РФ 1993 г.. закрепила за Президентом право издавать указы и распоряжения, но Основной закон не разрешил проблему в определении статуса указов Президента РФ. 
Целесообразно было предусмотреть возможность делегирования главе государства законотворческих функций с целью восполнения пробелов в праве. Временный же «законодательный» указ прекращал бы свое действие с момента вступления в силу соответствующего федерального закона.

2. Президенту России отводится особая роль в механизме государственной власти, а, следовательно, и особая компетенция, определяемая Конституцией РФ. Она охватывает все аспекты государственной деятельности, носит комплексный характер. . .

Можно утверждать, что большая часть функций главы государства реализуется посредством издания им правовых актов.

Акты главы государства различаются: 
I/ по форме: указы и распоряжения, а также программы, концепции, положения и доктрины, утверждаемые указами; 
2/ по юридической силе: нормативные и правоприменительные, причем нормативными должны быть только указы. 
К официальным документам относятся запросы, заключения, письма и

121

заявления. Ежегодное послание Президента РФ Федеральному Собранию является официальным политико-правовым документом. 
Все вышеназванные акты и официальные документы издаются в целях реализации внутренних и внешних функций главы государства, временных и постоянных, а также единоличных и коллегиальных.

Порядок издания указов и распоряжений Президента РФ регламентирован его правовыми актами. Ответственность за разработку, оформление и исполнение актов главы государства возложена на его Администрацию, предназначение которой состоит в обеспечении деятельности Президента России. 
В целях устранения имеющихся противоречий между актами главы государства, необходимо обобщить, систематизировать и издать их в виде отдельного сборника. 
3. Свою специфику имеет система взаимоотношений Президента РФ и Федерального Собрания. Глава государства обладает широким диапазоном средств и форм участия в законодательном процессе. Это выражается: 
I/ в наличии у него права законодательной инициативы, причем по любому вопросу, и права на внесение предложений о поправках к Конституции РФ; 
2, в работе полномочных представителей и представителей Президента в палатах Федерального Собрания; 
З/ в возможности давать на законопроекты заключения, содержащие замечания и конкретные предложения;